Янченко Д. Г., аспирант I года обучения РГИ СПбГУ
Бюджетные права Государственной думы и борьба за их изменение 1907-1911 гг.
После издания Основных государственных законов 23 апреля 1906 года в России бюджет обсуждался по Правилам, изданным 8 марта 1906 года. Выработавшее Правила Особое совещание было учреждено до манифеста 17 октября, 28 сентября 1905 г. Возможно, эти Правила предназначались для законосовещательной Думы. Многие высочайшие повеления издавались без обсуждения в Гос. совете и при разработке Правил стоял вопрос о том, стоит ли расширять в этом смысле права Думы.[1] По замечанию председателя бюджетной комиссии III Думы Алексеенко: «Когда составляли и вводили Правила 1906 г., не задавались общей сметной реформой».[2] Правила должны были оставить правительству значительный простор в распоряжении государственными средствами.
Некоторые из статей Правил, представлявшиеся особенно важными, вошли в Основные законы 1906 года. Повторение, очевидно, имело целью устранить возможность внесения в порядке думской инициативы проекта изменения этих постановлений. В Основные законы эти статьи вошли под номерами 114-117. Статья 114 устанавливала незыблемость государственных обязательств. Статья 115 указывала, что расходы по Министерству Императорского двора, установленные по росписи 1906 года, не подлежат обсуждению, следовательно, дополнительные ассигнования подлежали свободному обсуждению, как Думы, так и Гос. совета. Статья 116 указывала, что если к началу сметного года бюджетная работа не будет окончена, вступает в силу последняя, утверждённая в законодательном порядке роспись. Статья 117 обеспечивала неотложные ассигнования на государственную оборону.
Несмотря на то, что составители Правил ссылались на зарубежную практику, установленные бюджетные права Думы отличались от соответствующих прав западноевропейских парламентов ограниченным объёмом. На западе: во-первых, отсутствовало ограничение бюджетной компетенции парламента, и предоставлялась свобода обсуждения любых бюджетных вопросов депутатами; во-вторых, в тех государствах, где часть бюджета вотировалась представителями формально, парламент был связан при установлении бюджета законами, изданными при его участии, а не правительственными распоряжениями. Значительная часть бюджета являлась, по мнению представителей власти «забронированной», т. е. или совсем не подлежащей рассмотрению палат, или подлежащей формальной проверке с точки зрения соответствия бюджетных назначений «основаниям», установленным до созыва Думы. Части росписи, не подлежащие обсуждению законодательных палат, составляли в 1908 г. из 2,5 млрд. рублей расходной сметы около 1,16 млрд. (40% государственного бюджета). Бесконтрольность доходов и расходов по этим статьям вызывала вполне оправданные опасения, что «в будущем для правительства открывается возможность расширить «забронированную» область».
Кроме ряда постановлений, перенесённых в Основные законы, Правила 8 марта включали ряд других, не менее важных оговорок. Статья 6-я изымала из обсуждения Думы кредиты: «1) на расходы собственной Е. И. В. Канцелярии и канцелярии Е. И. В. по принятию прошений и 2) на расходы, не предусмотренные сметами на экстренные в течение года надобности, поскольку эти кредиты не превышают назначений росписи 1906 г.».[3]
Общее ограничение бюджетных прав Думы содержалось в статье 9-й, объявлявшей не подлежащими исключению или изменению «доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших»[4]. Для исключения или изменения этих «доходов и расходов», депутаты должны были возбуждать по каждому из них самостоятельное законодательное предположение, что было достаточно сложно, т. к. требовало подробного обоснования.
Правила 8 марта 1906 года не ограничивались изъятием из законодательного рассмотрения чрезвычайных сверхсметных расходов на военные нужды, и установлением неприкосновенного для Думы, ежегодного кредита. Совет министров имел право самостоятельно издавать постановления, инструкции и распоряжения. По статье 116 Основных законов (равносильной статье 14 Правил 8 марта), в случае неутверждения к началу сметного периода государственной росписи Совет министров открывал в распоряжение ведомств кредиты, не превышавшие одной двенадцатой доли бюджета предыдущего года. Согласно статье 17 Правил по постановлению правительства ведомствам открывались кредиты на производство не предусмотренных в бюджете неотложных расходов в том случае, «если по краткости времени невозможно утверждение кредита в законодательном порядке».[5] Лазаревский – русский правовед либерального толка, писал, что «сверхсметные кредиты в случае спешности открываются в порядке верховного управления, т. е. актом монарха».[6] Эта практика воспринималась как нарушение конституционных прав народного представительства. За отмену статьи в 1911 году в Думе развернулась нешуточная борьба.
Если бы вопрос стоял о полном пересмотре бюджетных прав Думы, то подобное действие потребовало безусловного изменения Основных законов, инициировать пересмотр которых депутаты не имели права. Пытаясь обойти это ограничение, кадеты в законопроектах 1907 и 1908 годов устранили и изменили лишь те постановления, которые входили в Правила 8 марта 1906 года. В 1911 году проект изменения Правил, отредактированный бюджетной комиссией, попал в общее собрание Думы и правая печать неприминула указать на нарушение: «Многие из статей… изменённых Правил противоречат Основным Законам и, несмотря на это, бюджетная комиссия… подносит их на утверждение Думы, отмечая лишь в своём докладе: «Ст. 18… в сущности соответствует ст. 117 Осн. Гос. зак., отличаясь от неё лишь в редакционном отношении…».[7]
Когда во II Думу был внесён проект бюджета на 1907 год, думская оппозиция разделилась на две группы. Социалисты хотели отвергнуть бюджет не рассматривая; кадеты считали необходимым рассмотрение проекта в комиссии, что и было постановлено Государственной думой. Приблизить российское бюджетное право к парламентскому порядку, «разбронировать» хотя бы отчасти бюджет – такова была задача кадетской фракции в Думе. Конституционно-демократическая партия предлагала «изменить… Правила и расширить права Гос. думы в расходовании народных денег».[8]
Проект изменения сметных Правил поступил во II Думу 2 апреля 1907 г. Он был выдержан в духе партийной программы, установленной на II съезде в 1906 году. В объяснительной записке говорилось, что Правила нецелесообразно сужают бюджетные полномочия Думы, да и составлены они были для законосовещательного учреждения, фиксируя определённую часть бюджета как неподконтрольную нижней палате. В 1907 году проект подписали 35 членов партии, в том числе Гессен, Шингарёв, Кутлер, Струве, Маклаков.
Возмущение вызывала 9 статья, по которой депутаты не могли исключать или изменять «такие доходы и расходы, которые внесены в проект росписи на основании действующих законов, положений, штатов, расписаний, а также Высочайших повелений, в порядке верховного управления последовавших».[9] Сохранение статьи затрудняло сокращение целого ряда чрезмерных, устаревших расходов. Кадеты признавали, что существующие государственные учреждения и связанное с их существованием «непрерывное осуществление законов, лежащих в основе этих учреждений», не должны зависеть от рассмотрения бюджета. Они утверждали, что государственный смысл народного представительства «не позволит… в бюджетном порядке ломать законодательство». Однако депутаты прекрасно понимали, что без изменения Основных законов осуществить реформу невозможно! Следовать в законодательном порядке, отменяя каждую бронь в отдельности, означало для Думы огромную и технически крайне трудную работу на много лет. Кадеты предлагали исключить статью 9, что повлекло бы за собой пересмотр всей политики по рассмотрению бюджета России в сторону расширения прав Думы. Это было равносильно шагу от дуалистической к парламентской монархии, на тот момент слишком радикальному даже для октябристов.
Статья 10 Правил, в пункте 1 подтверждала 9-ю статью, в пункте 2 связывала свободу Думы в установлении новых расходов мнением Гос. совета, по существу лишая депутатов бюджетной инициативы. Вопросы «об ассигновании средств на новые, не относившееся ранее на средства казны потребности получают дальнейшее движение в порядке, для рассмотрения законодательных дел установленном».[10] По мнению авторов законопроекта при отсутствии «солидарности между народным представительством и исполнительной властью такое ограничение… бюджетных прав парламента представляется нецелесообразным».[11] Даже с точки зрения противников бюджетной инициативы парламента, пока Дума не являлась единственным законодательным органом, устанавливающим бюджет, из предоставления ей бюджетной инициативы не могло проистекать серьёзных затруднений для правительства и монарха. Предлагалось отменить статью 10.
Изменение, вносимое в статью 4, указывало способ голосования бюджета, и предписывало, чтобы разделение росписи на параграфы для голосования, и определение прав распорядителей кредитов (ведомств) устанавливалось законом. Это было в думских интересах. В статье рассматривался вопрос о степени специализации кредитов. В 1908 году доходная смета (около 2.500.000.000 р.) делилась на 41 параграф, размерами от 100.000 до 696.250.000 р. Расходная смета делилась на 431 номер, причём разница по отдельным номерам была огромной — от 3.900 р. до 382.524.150 р. Разумеется, это снижало эффективность кредитных назначений. Параграфы бюджета России «превышали подразделения бюджетов западных стран (Франции – в среднем более чем в 7 раз)».[12] (Впоследствии деление бюджета увеличивалось и в 1912 г. составило 579 номеров).
Оппозиция высказывалась за отмену ст. 6 Правил 8 марта. Серьёзных ограничений прав Думы она не содержала. По пункту 1 шли кредиты на расходы Собственной его императорского величества канцелярии и Канцелярии по принятию прошений. При отмене всей статьи конфликт Думы с верховной властью был неизбежен. Принятие прошений от подданных – одна из неотъемлемых обязанностей монарха и вмешательство депутатов Николай II расценил бы, как очередную попытку навязать ему чью-то волю, нарушение его прав. Во втором пункте статьи говорилось о финансировании экстренных расходов. В 1911 году вопрос об отмене этого пункта стал «делом чести» для депутатов.
Статья 17 Правил представляла широкий простор для административного произвола – для утверждения расхода не требовалась даже подпись монарха. Совет министров обладал правом открывать кредиты собственным распоряжением как во время думских сессий, так и вне их, обязывая министров уже по разрешении расхода сообщать о нём Думе, в первом случае – «по возможности до окончания сессии», а во втором — в течении двух месяцев после её открытия. В случае же, если расход «требует тайны», то Дума могла узнать о нём только «по миновании необходимости в сохранении тайны».[13] Ассигнования по 17-й статье вызывали наибольшее неудовольствие депутатов. Кадеты считали, что статья эта не имеет оправдания: «непонятно, какие, помимо предусмотренных ст. 18, расходов 1) «на особые приготовления предшествующие войне» и 2) «на потребности военного времени» — мыслимы ещё расходы, которые не могли бы быть покрыты из фонда на экстренные надобности и являлись бы столь неотложными, что они не могут быть проведены в нормальном законодательном порядке».[14] Оппозиция предлагала отменить эту статью. Примечательно, что в 17 статье слова сметных Правил «для рассмотрения росписи», которые есть в Полном Собрании законов, заменены в действующем Своде законов на «утверждения росписи». На юридическом языке это означает большую категоричность. Рассмотрение может и не подразумевать утверждение проекта (Правила первоначально могли составить для законосовещательной Думы), «утверждение» — подчёркивало обязательность одобрения со стороны законодательных палат.
В виду краткого срока работы II Думы рассмотрение проекта не было завершено.
В III Государственной думе первое обсуждение законопроекта об изменении Правил происходило 12 января 1908 г. Предложение предусматривало: отмену бронированных кредитов, 10-миллионного фонда министра финансов и права Совета министров открывать срочные кредиты по статье 17 сметных Правил, а также перенос начала финансового года с 1 января на 1 апреля. Министр финансов заявил, что Дума не успела приступить ещё к рассмотрению бюджета, а уже заявляет о недостаточности объёма тех прав (по его мнению, весьма широких), которые ей предоставлены в отношении бюджета. Коковцова не поддержали даже октябристы, и 17 января 1908 года разработка соответствующего законопроекта после отказа министра финансов была поручена бюджетной комиссии. Министр отметил, что правительство не уклоняется «от возможности пересмотра бюджетных… для внесения в них улучшений, изменений и исправлений… не затрагивая существа и пределов прав, предоставленных Верховной власти».[15] (Схожее по смыслу заявление последовало при рассмотрении дела в бюджетной комиссии со стороны государственного контролёра и товарища министра финансов).
На пленарное обсуждение изменённый проект поступил 11 мая 1911 г. Докладчик Эргардт указал, что комиссия «руководилась в своих работах четырёхлетней бюджетной практикой Думы».[16] Министр финансов, заявляя о неприемлемости проекта кадетов, отметил, однако: «Заключения бюджетной комиссии гораздо более умеренны… но и в этом более умеренном предложении имеются… такие составные части, по отношению к которым правительство не может молчать». Правительство возражало против изменения 6 и 13 статей Правил, примечания к статье 16 и отмены статьи 17. Именно этим статьям кадеты придавали наибольшее значение. В то же время бюджетная комиссия предложила изменить часть Учреждения Думы, которая касалась вопроса о льготном сроке. Об этом в предложении кадетов речи не было, но правительство, по заявлению Коковцова, не собиралось возражать депутатам в данном вопросе. Следует учитывать при этом, что многие члены Государственного совета и сам император относились к расширению прав Думы отрицательно, особенно если инициатива исходила от нижней палаты.
Правые пытались отложить рассмотрение проекта изменения Правил, высказывались против его спешности как в начале обсуждения 11 мая, так и при окончательном голосовании 12-го. (Спешность признана большинством голосов: 110 против 42, но стоял вопрос о кворуме). Если законопроект рассматривался в порядке спешности (в двух заседаниях), то правительство, которое должно было внести поправки ко второму чтению, просто не успевало их подготовить, найти квалифицированное lobby и вынужденно ограничивалось общими замечаниями по проекту. Не все чиновники могли конкурировать с думскими ораторами. Так произошло и при обсуждении проекта изменений Правил 8 марта: возражения товарища министра финансов Вебера, остались без внимания.
Наиболее важную, по мнению оппозиции, 9-ю статью, о «бронировании» расходов, бюджетная комиссия отказалась исключить. Во время общих прений по росписи на 1908 год, характеризуя статью 9, Милюков отметил «при наличии этой статьи обсуждение государственной росписи имеет лишь характер выяснения… спорных вопросов и сомнений по немногим бюджетным пунктам».[17] Всякий акт верховной власти, изданный когда бы то ни было до созыва Думы, вернее до издания Основных законов, являлся обоснованием этих расходов, которые не могли исключаться Думой без принятия законодательного акта. (Помимо статьи 9, статья 94 Основных законов, устанавливала, что никакой закон не может быть отменён иначе, как только силой закона). Но при существующей практике законодательства это было невозможно – Гос. совет отклонял подобные законопроекты, как ущемлявшие прерогативы монарха. Тем более не приходилось ожидать поддержки в изменении этой статьи от правительства. Бюджетная комиссия предложила к статье 9 поправку, что «не могут быть изменяемы или исключаемы из росписи… такие доходы и расходы, которые внесены в роспись на основании действующих законов и высочайших повелений, до 23 апреля 1906 года последовавших».[18] В законодательстве это положение уже существовало, но на 1911 год забронированными считались и те кредиты, которые внесли в роспись после апреля 1906 года. При рассмотрении бюджета не только кадеты и октябристы, но и часть правых систематически протестовали против бронирования большей части расходной сметы, в том числе и с помощью высочайших повелений. Известен эпизод с «конституционным рублём» — сокращением в апреле 1908 г. бронированной сметы Министерства путей сообщения на один рубль. «Подобные конфликты обострялись из-за позиции крайне правых, заявлявших о признании ими законными любых повелений царя, хотя бы и отданных в нарушение Основных законов».[19]
Существовали вопросы, затрагивать которые бюджетная комиссия не решилась. При обсуждении Правил 8 марта 1906 года председатель комиссии Алексеенко предлагал не упоминать в них положения о штатах и расписаниях, сказав, что с этим согласились в комиссии представители правительства. В 1909 году разразился первый министерский кризис. поводом к которому послужил законопроект о штатах морского генерального штаба. «Дума, говорил лидер правых в Государственном совете П. Н. Дурново, имела право утверждать лишь испрашиваемую сумму, а не сами штаты. Утвердив их, она тем самым вторглась в прерогативы монарха»[20], нарушив статью 96 Основных законов. Нужно пояснить, ст. 96 касалась штатов строевых частей, а морской генеральный штаб учреждение скорее административное. Тем не менее, большинству правых утверждение и изменение штатов ведомств казалось прерогативой монарха, сам император, безусловно, разделял эту точку зрения. В итоге власть сама разрешила спор. Вопрос о военных и морских штатах вообще был изъят из ведения Думы и стал исключительной компетенцией царя и правительства. Это ещё более урезало права Думы в рассмотрении бюджета.
Министр финансов напомнил Думе, что отмена ст. 9 сметных Правил, предлагаемая 40 членами кадетской фракции, не отвечает 94 статье Основных законов, которая требует, чтобы отмена законов происходила только в законодательном порядке. Кроме того, слова «до 23 апреля 1906 г.» должны быть исключены, «ибо действующий закон закрепляет за Верховной властью право на установление размера расходов, которые представляются покоящимися на законном титуле».[21] Необходимость сохранения статьи 9-й выводилась также из того соображения, что может появиться Дума революционная, которая будет стремиться к параличу власти. В таком случае для правительства статья 9 была бы полезна. В ответ, Кутлер возразил: «Неужели вы серьёзно думаете, что… революционная Дума, если правительство не будет иметь возможность её распустить, остановиться перед какой-то 9 ст. сметных Правил?».[22] Шингарёв открыто заявил: «всякий новый расход подлежит ведению Думы, и никакие толкования Верховного управления как надзаконного, не могут быть приемлемыми».[23] Это выступление не помогло кадетам – статья была принята в редакции бюджетной комиссии. По мнению кадетов, речь шла не об отмене закона, а сокращении кредита. Статья 9 сметных Правил и статья 94 Основных законов говорили о различных вопросах. Правила в статье 9 отличались чрезмерной формальностью, букве закона отдавалось предпочтение перед его смыслом, а на основе недоверия построить правильно государственный строй невозможно. Но, как говорится, dura lex sed lex. Бюджет, в том виде, в каком его представляло правительство – являлся скорее планом финансового хозяйства на будущий год, а не законом.
Социал-демократы и трудовики шли в данном вопросе в тесном союзе с конституционно-демократической партией, последовательно поддерживая её предложения об изменении сметных Правил. Они считали необходимым отменить статью 9, как и предполагалось первоначальным предложением. При сохранении статьи законопроект «изменения, которые проект производит в бюджетных Правилах… никакого значения не имеют».[24]
Отменялась статья 17. Экстренные кредиты по ней разрешались по существу волей императора, но юридически – волей правительства (т. е. без Высочайшего утверждения). Статья не ставила ограничений по размеру средств, кредиты шли от Совета министров, затем об этом сообщали Думе, хотя кредит мог быть исчерпан. Закон обязывал правительство вносить в Думу представления о неотложности таких расходов, но какое значение имели эти представления, не оговаривалось. Статью 17 в Думе часто сопоставляли со статьей 87 Основных законов, но если меры по 87 ст., как бы они спешны ни были утверждались императором и принимались в перерыве занятий законодательных палат, то по ст. 17 можно было принимать меры когда угодно. По ст. 87 нужно было представить законопроекты в Думу в течение 2 месяцев, а в ст. 17 об этом не говорилось. Кредиты по ст. 17 являлись административным распоряжением, а не законами.
Правительство предлагало свой вариант решения: 1) не отменяя статьи 17 предоставить утверждение кредитов на рассмотрение императора; 2) условный срок для внесения представлений в Думу заменить указанием, чтобы «ассигнования кредитов по ст. 17 были внесены на рассмотрение законодательных учреждений не позднее двух месяцев после принятия данной меры». По мнению министра финансов, статья 17 Правил давала нижней палате преимущество, ведь кредиты могли быть открыты во время сессии. Кроме права морального осуждения действий правительства, Коковцов Думе ничего не оставлял. Он утверждал, что правительство, опасаясь думской критики, не будет злоупотреблять 17 статьёй, однако чрезвычайные обстоятельства могут возникнуть неожиданно. «Если по истечении двух месяцев Дума признает распоряжение правительства неправильным, то мера эта прекратится» [25] — утверждал министр. Право последующего контроля на деле превращалось в фикцию: можно было устроить искусственный перерыв заседания, распустить на время палаты.
Статья I законопроекта комиссии об отмене статей 11 (о переносе срока рассмотрения бюджета в Думе) и 17 Правил 8 марта 1906 г. была принята, несмотря на возражения правых и националистов.
По статье 6 предложение кадетов подчинить кредиты на расходы по Собственной его императорского величества канцелярии общим Правилам рассмотрения росписи комиссия отклонила, полагая, что эти кредиты могут быть приравнены к смете Министерства Двора, не подлежащей обсуждению Думы. Темой спора, в итоге, вновь стал вопрос о «легальных титулах», однако парламентарии предпочли его не тревожить – III Дума не желала открыто конфликтовать с верховной властью. Отменялся пункт 2 статьи 6, бронирующий 10-миллионный фонд на непредвиденные расходы правительства. Председатель бюджетной комиссии Алексеенко, объяснил депутатам позицию министерства по этому вопросу: так как Учреждение Государственной думы не упоминает о праве рассматривать этот фонд, поэтому расходные ведомости не предоставлялись в нижнюю палату. Гос. совет имел право их рассматривать, но поскольку обе палаты юридически равноправны, то ведомости не рассматриваются и в Гос. совете. Комиссия, основываясь на отчётах о расходовании фонда, признала необходимым его обсуждение в Думе. Во время пленарного заседания Шингарёв привёл примеры расходов: «Из 10-миллионного фонда ассигновывались кредиты… на пособие художнику Борисову на выставку картин в Америке, и на пособие генералу Сахарову «по случаю назначения на высокий пост», и адмиралу Авелану по случаю переезда на новую квартиру, и 50.000 обществу «Пахарь», и монгольскому князю Удаю несколько сот тысяч… И всё это преподносится в виде охраны прерогатив верховного управления!… в этот же 10-миллионный фонд вошли суммы… и на избирательную агитацию, и на выбор желательных людей для министерства…». Кадеты призывали Думу одобрить предложение бюджетной комиссии. Их поддержали социал-демократы и трудовики. Дзюбинский (трудовик) при обсуждении статьи, высказался против Правил 8 марта в целом, как закона, ограждавшего бюрократию от контроля Думы, указав, что кроме этих Правил, существует ещё много подобных законодательных актов. «Стоит вспомнить право ведомств обращать остатки в свою пользу, секретные расходы, изъятие целого ряда ведомств из ведения народного представительства… особый 10-миллионный фонд… служит не для удовлетворения расходов, непредусмотренных сметами, а находится всецело в распоряжении совета министров».[26] Гос. дума, по мнению трудовиков, должна обладать правами распоряжаться народными средствами.
Неоднозначным было отношение прогрессистов. Уваров заявил, что поддержит правительство, а расширение бюджетных прав Думы не зависит от сокращения 10-миллионного фонда. «Нужно сосредоточиться не на фонде, а распространить работы на более широкий круг; 10 миллионный же фонд составляет лишь 1/2% бюджета. Всякое земство ассигнует больший процент своего бюджета на непредвиденные расходы». Остальная часть фракция проголосовала за предложение бюджетной комиссии.
Министр финансов был готов уступить и предоставить Думе право обсуждать фонд. Правительство, защищая неприкосновенность 10-миллионного фонда, стояло на том, что «фонд находится в распоряжении Верховной власти».[27] И, разумеется, опиралось на поддержку правых в Думе. Статья была принята в редакции бюджетной комиссии большинством 96 против 66 голосов с добавлением, что в тех случаях, «когда не будет достигнуто соглашения между Думой и Советом по кредитам, вызвавшим разногласия… кредит вносится в роспись Гос. советом, а не Советом министров».[28] Впоследствии Государственный совет поддержал в правительство, посчитав целесообразным сохранить фонд.
Статья 10 была изменена, чтобы облегчить прохождение законодательных предложений, возникавших при обсуждении проекта росписи со стороны депутатов или членов Гос. совета.
Согласно статьям 12 и 13 Правил, в случае разногласия между законодательными палатами в цифре ассигнований, восстанавливалась или цифра прошлогоднего кредита на тот же предмет, или цифра ближайшая к нему. Власти умело пользовались своими правами. Так Гос. совет помогал морскому министерству продолжать кораблестроение по 12 статье сметных Правил. В статье 13 говорилось, что в случае если согласительная комиссия Думы и Гос. совета не могла найти компромисс, а «оба установления согласны увеличить или уменьшить это назначение, и разномыслие сводится лишь к цифре его увеличения или уменьшения, то принимается цифра, ближайшая к назначению последней росписи».[29] В проекте предлагалось в случае разногласий между палатами принимать меньшую сумму. Бюджетная комиссия отказывала ведомствам в праве произвольно увеличивать необходимые ассигнования. Трудовая группа предлагала дополнить статью 13: в случае разногласия вносить кредит в размере, установленном Думой. Пользуясь постановлением проекта о том, что при разногласиях принимается меньшая сумма, Гос. совет мог стать тормозом для любых предложений Думы о расширении ассигнований. Депутаты отказались голосовать поправку, т. к. в этом случае о равенстве палат говорить бы не пришлось. Статью 13 приняли в редакции бюджетной комиссии – в случае разногласия между Думой и Гос. советом, в роспись должна вноситься цифра наименьшая. То же касалось и порядка рассмотрения государственной росписи (статья 14). Юридически это постановление сводило на нет все бюджетные права Думы, так как неутверждение бюджета в срок могло произойти не только по вине Думы, но и в случае, если бюджет с думскими изменениями не утверждался императором или Гос. советом. Если Дума уменьшала даже те кредиты, которые не относились к бронированным, то царь, не утверждая бюджета, мог восстановить их в размере, указанном в предыдущей смете, и это могло повторяться ежегодно. Восстановление старой росписи делалось постепенно: ежемесячно по постановлениям Совета министров отдельным ведомствам открывались кредиты в размерах «действительной надобности» и «не превышающие одной двенадцатой общего итога по последней росписи» (ст. 14 Правил и ст. 116 Основных законов).[30] Если учесть, что бюджет, как правило, утверждался весной бюджетного года, то ведомства могли пользоваться этим правом для получения сумм, превышающих запланированные ассигнования. Товарищ министра финансов Вебер заявил, что правительство негативно относится к изменениям статей 12 и 13.
К статье 16 бюджетная комиссия предложила дополнение: «из кредита на расходы, не предусмотренные сметами, не могут быть расходуемы средства, на потребности, предположения об удовлетворении которых были отклонены Гос. советом и Гос. Думой».[31] Возникало очевидное противоречие: в статье 6 фонд на непредвиденные расходы ликвидировался, а в статье 16 на этот фонд относили экстренные, непредусмотренные расходы. Указав на это, представитель националистов Коваленко предложил фонд не упразднять. Товарищ министра финансов Вебер заявил о нецелесообразности запрета ассигнований из 10-миллионного фонда «на такие потребности, представления о которых были отклонены палатами не в силу принципиальных соображений, а по случайным обстоятельствам».[32]
18 статья откровенных нареканий со стороны думцев не вызвала. Изменение этой статьи не предполагалось даже в кадетском проекте 1907 года. В военное время из-под контроля Думы выводились очень значительные расходы, но и значение исполнительной власти в такое время неизбежно возрастало. С. Ю. Витте так разъяснял смысл этих тенденций: «в силу Основных законов все, что касается вооружённых сил и обороны, принадлежит… императорской власти, и лишь средства предоставляются… в единении с законодательными учреждениями».[33] Статья содержала ссылку на закон 1890 г. По нему «чрезвычайные сверхсметные кредиты на потребности военного времени и на особые приготовления, предшествующие войне»[34] рассматривались Особым совещанием. Если точно следовать законодательству, то оно не могло действовать: в него не входил председатель Совета министров, т. к. должности главы правительства в 1890 году не было. В Особое совещание должен был входить председатель упразднённого в апреле 1906 года департамента государственной экономии. Свод законов нуждался в серьёзной доработке, но его издали незадолго до созыва Думы. Правящие круги стремились ограничить возможность парламентской инициативы по отношению к действующему законодательству. В результате сохранились подобные юридические казусы, свидетельствовавшие о несостыковке старых и новых законов. Некоторые сверхсметные ассигнования на нужды обороны проходили по другим статьям сметных Правил. В порядке статьи 17 было отпущено «на особое судостроение в 1908 и 1909 годах 7,2 млн. рублей, в том же порядке на довольствие войск ассигновано дополнительно 14 млн. рублей, в 1912 году на тот же предмет отпущено Государственной думой военному министерству 11,6 млн. рублей».[35]
Бюджетная комиссия предложила из-за невозможности заканчивать рассмотрение росписи законодательными палатами к 1 января перенести начало сметного года на 1 апреля, увеличив срок рассмотрения бюджета до семи месяцев. Почти без прений депутаты приняли это предложение. Товарищ министра финансов Вебер, в виду трудностей, с которыми сопряжено перенесение бюджетного года с 1 января на апрель, просил особым законом установить годовой переходный срок. Однако, по настоянию председателя бюджетной комиссии, Дума утвердила отдел II, изменённых Правил (о сроках рассмотрения государственной росписи), в редакции комиссии.
По отделу 4 проекта (об изменении прохождения в порядке думской инициативы финансовых дел) депутаты хотели проводить законопроекты бюджетной комиссии в порядке, установленном для правительственных проектов. Нижней палате нужно было доказать если не верховенство над правительством, то по крайней мере равенство по праву законодательной инициативы. 4 отдел приняли в редакции бюджетной комиссии. Вебер возражал против изменения. Чиновник назвал «невозможным лишать правительство права разрабатывать законопроект в тех случаях, когда оно согласно с предположениями, возникающими в порядке думской инициативы».
Правые в Думе считали, что в основе законопроекта лежит идея о расширении прав народного представительства. Обсуждение таких вопросов для них – попытка изменения государственного строя. Депутат Балаклеев заявил: «Правые не являются противниками… расширения прав народного представительства, но ни в каком случае не пойдут на принятие законопроекта, посягающего на основы государственного устройства».[36] Октябристы согласились изменить Правила, и в итоге предложение оппозиции было принято Думой в урезанном (октябристском) варианте. 9-ю статью Правил октябристы и националисты, подкреплённые правыми, отменить не согласились. «Забронированные» расходы сохранялась с указанием, что к ним относятся только Высочайшие повеления, вошедшие в состав свода законов до его издания в 1906 году. Ст.ст. 5, 6, 7, 9, 13, 16, отделы второй, третий и четвёртый приняли в редакции бюджетной комиссии. В порядке спешности проект был принят Думой во всех трёх чтениях 12 мая 1911 г. и после обработки в редакционной комиссии передан в Гос. совет.
В целом, III Дума приняла серьёзные изменения сметных Правил 1906 года, но в верхней палате новые Правила обсуждения, принятия бюджета и контроля над его исполнением были отвергнуты. В силе осталась и ст. 17, как «броня административного усмотрения»; и ст. 12, как «броня для Государственного совета»; и 10-миллионный фонд, как «броня для министра финансов».[37] Проект затрагивал право императора ассигновывать средства на подготовку к войне, и вряд ли бы был принят. Даже предложение о перенесении начала бюджетного года с 1 января на 1 апреля, с которым согласился Коковцов, было отклонено.
Вопрос об утверждении Думой бюджета имел большое политическое значение. Формально, бюджетные права Думы были невелики. Правительство пользовалось значительной свободой в своих действиях по финансовым вопросам. Но отказ Думы в утверждении бюджета был бы крупным скандалом как внутри страны, так и за рубежом. Высшая бюрократия это осознавала. Как отметил Ф. И. Калинычев: «От Думы в значительной степени зависело, будет укреплена или ослаблена… вера в прочность и платёжеспособность России».[38] Дума при обсуждении финансовых законопроектов настойчиво требовала изменения Правил. Оно было необходимо, но даже в 1908 году, когда депутатам пришлось столкнуться с рассмотрением бюджета на 1909 год, несмотря на значительное число депутатов с высшим образованием, для бюджетной работы специалистов пришлось готовить.
[1] Законодательные проекты и предположения партии народной свободы. 1905-1907 г.г. Под ред. Муромцева, П. И. Новгородцева и Кн. Д. И. Шаховского. СПб.: «Общественная польза», 1907. С. 118. Со ссылкой на записку и. о. обязанности статс-секретаря А. Кобеляцкого от 1 октября 1905 г.
[2] Речь. 1911. 12 мая.
[3] Государственный строй Российской империи накануне крушения. Сборник законодательных актов. М.: Изд-во МГУ, 1995 г. С. 26.
[4] Там же, с. 26.
[5] Нольде Б. Э. Очерки Русского Государственного Права. СПб., 1911. С. 51.
[6] Лазаревский Н. И. Русское государственное право. СПб., 1908. Т. I. Конституционное право. С. 475.
[7] Земщина. 1911. 12 мая.
[8] Что делала и что сделала третья Государственная дума (с точки зрения кадетов). СПб.: «Екатерингофское печатное дело», 1912. С. 12.
[9] Государственный строй Российской империи накануне крушения… С. 26.
[10] Государственный строй Российской империи накануне крушения… С. 26.
[11] Законодательные проекты и предположения… С. 119.
[12] Дёмин В. А. Государственная Дума России (1906-1917): механизм функционирования. М.: РОССПЭН, 1996. С. 57.
[13] Законодательные проекты и предположения… С. 116.
[14] Там же, с. 120.
[15] Речь. 1911. 12 мая.
[16] Утро России. 1911. 12 мая.
[17] Смирнов А. Ф. Государственная дума Российской империи 1906-1917. М., 1998. С. 400.
[18] Речь. 1911. 13 мая.
[19] Ананьич Б. В., Ганелин Р. Ш., Дубенцов Б. Б., Дякин В. С., Потолов С. И. Кризис самодержавия в России. 1895-1917. Л.: «Наука», 1984. С. 455.
[20] Аврех А. Я. П. А. Столыпин и судьбы реформ в России. М.: «Наука», 1968. С. 61.
[21] Земщина. 1911. 13 мая.
[22] Речь. 1911. 12 мая.
[23] Утро России. 1911. 13 мая.
[24] Речь. 1911. 12 мая.
[25] Речь. 1911. 12 мая.
[26] Речь. 1911. 12 мая.
[27] Утро России. 1911. 13 мая.
[28] Речь. 1911. 12 мая.
[29] Государственный строй Российской империи накануне крушения… С. 27.
[30] Государственный строй Российской империи накануне крушения… С. 27.
[31] Речь. 1911. 13 мая.
[32] Утро России. 1911. 13 мая.
[33] Нольде Б. Э. Очерки Русского Государственного Права. С.с. 204-205.
[34] ПСЗРИ. 1906. Т. XXVI, отделение I, с.225. (См. также т. X, отделение II, за 1890 год).
[35] Обзор работ Государственной Думы III созыва по рассмотрению смет за 1908-1912 гг. Т.1. С. 20.
[36] Утро России. 1911. 13 мая.
[37] Еропкин А. Что делала и что сделала третья Государственная Дума (ответ кадетам). СПб., 1912. С. 13.
[38] Калинычев Ф. И. Государственная дума в России. Сборник документов и материалов. М., 1957. С. 251.
Добавить комментарий