Дитрих И. И.
Основную часть доходов губернского земства составлял губернский земский сбор с недвижимого имущества. Кроме того, земство получало доходы с принадлежащего ему имущества, проценты с капиталов, хранящихся в банках, плату за лечение в больнице и колонии душевнобольных губернского земства, пособия от государства. Суммы губернского земского сбора составляли окладной капитал. Не менее двух процентов от всех расходов шли на создание оборотного капитала, а до 5% — на запасной капитал, предназначавшийся для не предусмотренных в предварительной смете расходов[1]. Выделялись специальные капиталы для обеспечения расходов по конкретным направлениям деятельности земства. Это были дорожный, страховой, пенсионный (для выдачи единовременных и постоянных пособий) капиталы; капиталы типографии, древесного питомника. Некоторые из них создавались путем пожертвований частных лиц в пользу земства на конкретные нужды, например, капиталы общественного призрения и народного образования. В распоряжении губернского земства находился хуторной капитал, созданный в 1909 г. в целях поддержки единоличных хозяйств, возникших в результате столыпинской аграрной реформы. Он формировался из средств, отпущенных Главным управлением землеустройства и земледелия в форме беспроцентной ссуды на 15 лет. Эти суммы ежегодно распределялись между уездами пропорционально количеству существовавших в них хуторов и отрубов. Главным образом помощь единоличным хозяйствам выражалась в форме ссуд семенами, удобрениями и сельскохозяйственными орудиями.
В целях нормального функционирования земского хозяйства ежегодно Псковское губернское земство брало кредит в Псковском коммерческом банке. Необходимость кредита обычно мотивировалась незначительным поступлением земских сборов в первой половине года. При благоприятных экономических условиях осенью поток земских платежей возрастал, и земство рассчитывалось с долгом до конца года. Однако зимой потребность в кредитах возникала вновь. Если в 1905 г. губернское земство просило разрешения взять в кредит 200 т. р., то в 1906–1909 гг. оно ходатайствовало о кредите «в размере общей суммы сметных назначений», что обычно разрешалось, хотя по закону заем не должен был превышать половины годового оклада земских сборов. В 1910 г. губернское земство снова попросило 200 т.р., но в последующие годы размер займов возрос до 550–650 т.р., что составляло до 85% всех расходов. Размер кредита утверждался Министерством внутренних дел. Земство жаловалось, что иногда разрешение приходит к середине года, что вызывало дополнительные трудности в выполнении земских обязательств. Ответ на ходатайство из министерства в 1910 году вовсе не пришел, тем не менее земство взяло кредит, поскольку без него обеспечение даже самых необходимых расходов было бы невозможным.
При губернской земской управе существовала ревизионная комиссия, в задачи которой входила проверка земских финансов и отчетов управы, связанных с расходованием денежных средств. До 1909 г. она состояла из 10 человек, избираемых губернским земским собранием и представлявших все уезды Псковской губернии. Самой комиссией из числа своих членов избирались председатель и товарищ председателя. В 1909 году этот порядок несколько изменился: теперь губернское собрание избирало и председателя, и восемь членов, по одному от каждого уезда. По правилам работы Ревизионной комиссии, утвержденным Псковским губернским земским собранием, она собиралась 2–4 раза в год, каждая сессия длилась от трех до 14 дней. Результатом годовой работы комиссии был отчет о финансовой деятельности Псковского земства. Губернская управа могла выступить со своими возражениями и замечаниями, которые вместе с отчетом передавались на рассмотрение губернского земского собрания. Ревизионная комиссия относилась к числу платных комиссий: ее членам возмещались путевые и суточные расходы при условии участия в заседаниях каждой сессии не менее трех дней и за исключением работы во время губернского земского собрания[2].
Оживленные споры в Псковском губернском земском собрании вызвал вопрос о том, кому принадлежит право рассматривать предварительные сметы на следующий год. По сложившейся к 1909 г. практике предварительные сметы обсуждались экономическим советом. Но часть гласных считала, что это должна делать ревизионная комиссия, так как в состав экономического совета входят лица, не принадлежащие к составу гласных. В 1909 г. таковым был и председатель экономического совета С. М. Неклюдов. Противники этой точки зрения доказывали, что на ревизионную комиссию возложена исключительно проверка земской отчетности, и эту сложную работу нельзя смешивать ни с какой другой. Кроме того, предварительное рассмотрение смет ревизионной комиссией войдет в противоречие с требованием полной ее беспристрастности при проверке отчетности. В пылу спора один из членов ревизионной комиссии, В. Л. Кушелев, даже объявил о своем выходе из ее состава, протестуя против недоверия со стороны гласных. В конце концов большинством гласных было принято решение о том, что, хотя закон не запрещает предварительное рассмотрение земских смет ревизионной комиссией, Псковское губернское земское собрание не передает этот вопрос ревизионной комиссии. Смету текущего года продолжил рассматривать экономический совет[3].
На состояние земских финансов в рассматриваемый период существенно повлияла Первая русская революция. Так, в 1906 г. поступило только 23% всей суммы земских сборов. Земские гласные и не надеялись на улучшение положения в будущем, так как «помимо экономических причин, отказ от платежа земских повинностей является также результатом брожения крестьянских масс»[4]. В июле 1905 г. на совещании председателей уездных управ отмечалось, что взыскание недоимок с общинных владений проводить нецелесообразно, эту меру модно применить только к частновладельческим хозяйствам[5]. Расходная смета была несколько сокращена за счет фактического прекращения работы ветеринарного бюро и невыплаты пособий учебным заведениям. При дальнейшем ухудшении положения планировалось уменьшение земского аппарата управления, в том числе количества членов управы. Но надо отметить, что и тогда, и в дальнейшем губернское земство никогда не шло на исправление финансового положения путем какого-либо ущемления интересов земских управленцев. Расходы 1906 г. были выполнены в основном благодаря ссудам от правительства на ведение земского хозяйства (94 тыс. р.), на выдачу пособий семьям воинам запаса и ополчения, призванным во время русско-японской войны (129200 р.), заимствованиям земством из специальных капиталов (67 тыс. р.)[6].
Помимо внешних, существовали и внутренние причины тяжелого положения земских финансов. Некоторые из них были связаны с особенностями составления смет. Так, в предшествующие 1905 году несколько лет расходы выполнялись частично за счет сэкономленных за прошлые годы остатков, а когда они закончились, земскую раскладку пришлось повышать больше чем на 3%, предусмотренные законом. В 1906–1908 гг. в смету доходов вносились недоимки в размерах, реально не поступавших в кассу, и правительственные ссуды, подлежащие возврату, что было нарушением правил составления смет.
Свою лепту в сложность финансового положения губернского земства внесли ошибки в бухгалтерии, постоянно отмечавшиеся ревизионной комиссией. Особое внимание на организацию счетоводства губернская управа обратила в 1905 г., когда во время ревизии счетов 1903 г., помимо более мелких погрешностей, была обнаружена недостача в 2200 р. Ответственность за нее возложили на бывшего члена управы Е. В. Векшинского. Разбирательство тянулось два года. В результате, после сверки частных кассовых книг Векшинского с официальными книгами управы оказалось, что долга за Векшинским не только нет, но управа должна ему 92 р. 58 коп. Губернская управа предложила «2200 р. сложить со счетов, но ввиду страшной запутанности в книгах не выплачивать 92,58 р.»[7]. Однако губернское собрание решило вернуть ему эти деньги. В дальнейшем усилия управы были направлены на систематизацию и строгий контроль бухгалтерии. Проблемы с ведением финансов возникали и из-за того, что в губернской и уездных земских управах применялись разные системы бухгалтерского учета. При этом несвоевременность взаимных выплат губернской и уездных управ друг другу порождала долги, в которых с прошествием времени было трудно разобраться. В целях введения единообразной финансовой отчетности с 1910 г. ежегодно при губернской управе стали созываться совещания бухгалтеров земств Псковской губернии. На первых заседаниях бухгалтера знакомились с достоинствами и недостатками различных способов ведения счетоводства, но к соглашению не пришли. Было разрешено уездным земствам применять разные системы отчетности, но по единым формам, которые в дальнейшем и разрабатывались на совещаниях.
Другие причины были связаны с состоянием земского управления. Ревизионная комиссия в 1907 г. указывала на необходимость выработки штатов служащих и уточнение их обязанностей, уменьшение сверхштатных должностей, более целесообразного распределения затрат на командировки. На содержание земского аппарата управления почти всегда тратилось на 5–10 тыс. руб. в год больше, чем закладывалось в смету. Например, в 1909 г. разразился скандал, связанный с деятельностью ревизионной комиссии. Восемь членов губернского земского собрания выступили с заявлением, в котором обвиняли комиссию в неэффективной работе (несмотря на почти ежедневные заседания комиссии, ее отчет не был готов к открытию губернского собрания) и крупном перерасходе на вознаграждение ее членов (8000 руб. вместо 1000 руб., внесенных в смету). Председатель ревизионной комиссии настаивал на необходимости частых заседаний, вызванных большим объемом и сложностью работы, и указывал, что правилами о порядке действий комиссии не установлено обязательства предоставлять доклады к первому дню заседаний губернского собрания, а существовавшая ранее практика допускала отчеты и в устной форме. За оплату труда членов комиссии ответственна губернская управа, но председатель ревизионной комиссии находил финансирование в размере 8000 руб. вполне справедливым, учитывая громадную работу, проделанную комиссией. В результате губернское собрание приняло постановление о недопущении в будущем перерасхода средств, ассигнованных на вознаграждение ревизионной комиссии, и пересмотрело правила ее действий, ограничив количество ее заседаний в течение года четырьмя сессиями по две недели и вменив в обязанность предоставлять отпечатанный доклад членам губернского земского собрания за две недели до созыва очередного собрания[8].
Впрочем, перерасход был обычным делом не только по статье на содержание земского управления. Наибольшим он являлся по содержанию губернской больницы и колонии душевнобольных Псковского губернского земства. Только по этим двум статьям перерасход составлял от 20 до 42 тыс. руб. в год. Чаще всего такое положение объяснялось ростом числа больных выше запланированного и удорожанием продуктов питания, топлива и других материалов. В 1913 г. ревизионная комиссия пришла к выводу о том, что перерасходы связаны с переходом земского хозяйства к капиталистической системе: «Это склонность… особенно заметна в некоторых отраслях земского хозяйства, где затрачиваются крупные денежные средства, привлекаются в большем числе сведущие лица, ручной труд заменяется дорогими машинами». Очевидно, имелись в виду попытки сделать прибыльные предприятия из типографии, книжного склада, получать выгоду от издания земского журнала и т.п. Вместе с тем, «не делая упрека управе, ищущей новых путей к удешевлению удовлетворения земских нужд», ревизионная комиссия замечала, что земское хозяйство входит в противоречие с главным принципом капиталистической системы, так как оно не основано на личном интересе и не стремится к получению прибыли. Осторожно намекалось, что земские деятели вряд ли имеют необходимые навыки и опыт для подобной постановки дела. Поэтому к новым тенденциям относились скорее с опаской, чем с сочувствием.
Дефицит земских капиталов, появившийся в 1905 г., к концу 1905 г. составил 376767,05 руб., к концу 1906 — 157806,13 руб. К 1 января 1908 г. он составил сумму, равную трем годовым окладам земского сбора[9]. Задолженность губернского земства к этому времени дошла до полутора миллионов рублей. В конце 1908 г. губернская управа предложила план погашения долгов к 1914 г., предусматривавший повышение раскладки в 1909 и 1910 гг. по 10%, а в 1911 г. — на 8,5% и безвозвратные пособия со стороны правительства. 18 января 1909 г. в связи с тяжелым финансовым положением Псковского земства была создана финансовая комиссия, ее главной задачей было составление проекта сокращения расходной сметы. В комиссию были избраны Н. Н. Рокотов, К. Г. Челищев, В. И. Мыльцев, Г. М. Дерюгин и Л. Б. Крейтер[10]. Через год комиссия представила губернскому земскому собранию доклад о способах выхода из финансового кризиса. Меры по сокращению расходов включали временную приостановку выплаты земских стипендий учащимся в средних учебных заведениях, пособий учебным и благотворительным учреждениям. Кроме того, предлагалось ликвидировать капитал общественного призрения (245326,34 р.) и передать его окладному капиталу. При условии ежегодного повышения раскладки на сумму, равную реальному росту расходов, земство было в состоянии выплачивать 40000 р. в год и рассчитаться со всеми долгами к 1921 г.[11]. В губернском земском собрании возобладали более умеренные настроения. Все расходы, касающиеся содержания учебных и благотворительных заведений, были оставлены в силе[12]. Главные надежды возлагались на помощь правительства. Задачи комиссии были сочтены выполненными, и она была распущена.
В течение 1910 года дефицит земских капиталов сократился на 267 029 р. (с 1 015 465 р. до 748 436 р.), но в основном за счет правительственного пособия 240 тыс. р. в возмещение расходов на постройку колонии для душевнобольных. Тем не менее, положение было тяжелым: как описывалось в отчете ревизионной комиссии, «все благополучие земских финансов происходило только от правительственных пособий. Земское хозяйство с каждым годом растет, а платежеспособность населения падает. Запасного и оборотного капитала в действительности не существует. Обложение населения перешло за пределы возможного»[13]. В 1911 г. дефицит вновь возрос, хотя и ненамного, а в 1912 г. уменьшение произошло главным образом благодаря списанию долга казне в 447629 р. по ссуде на выдачу пособий семьям чинов запаса, призванных во время русско-японской войны[14].
В течение рассматриваемого периода губернское земство неоднократно пыталось переложить часть расходов на плечи государства. По постановлению губернского земского собрания 1905 года было возбуждено ходатайство об освобождении земства от расходов на разъезды чинов полиции и судебных следователей. Министерство внутренних дел отклонило ходатайство по тем соображениям, что вопрос этот касается всех земств, подлежит рассмотрению в законодательном порядке и будет принят во внимание при пересмотре Положения о земских учреждениях. В 1909 г. ходатайство было повторено, но ответ на него не был получен. В 1905–1911 гг. губернское земство неоднократно по собственной инициативе или по предложению уездных земств возбуждало ходатайства об освобождении земства от подводной повинности и других расходов по §1 сметы — участие земства в расходах правительственных учреждений, хотя они составляли только 0,35–0,5% расходной сметы[15]. Кроме того, земство ходатайствовало «о принятии на счет казны расходов по обеспечению семейств запасных нижних чинов». Предлагались и такие меры облегчения финансового положения земства, как предоставление ему права пользоваться определенным процентом акцизных сборов и передача ему государственного поземельного налога. На последние две меры государство, конечно, не могло пойти. Но небольшая помощь была оказана закон 5 декабря 1912 г. об улучшении земских и городских финансов. С 1 января 1913 г. земствам возмещались расходы по передвижению внутри губернии судебных следователей, полицейский и жандармских чинов, стражи, сопровождающей арестантов, а с 1 января 1914 г. — расходы на наем и содержание помещений для следующих через губернию ссыльных и арестантов. Также с 1 января 1914 г. государство принимало на себя содержание преступников, бывших чиновников и некоторых других категорий в домах умалишенных, устройство помещений для сборных пунктов воинов запаса и государственного ополчения и суточное содержание чиновников, командируемых внутри губернии по делам земства[16].
В 1912 г. была предпринята попытка облегчить финансовое положение губернского земства двумя способами. Во-первых, постановление 13 февраля 1912 г. переносило часть расходов с губернского на уездные земства. К таким расходам относились пособия средним учебным заведениям, кроме Псковского среднего сельскохозяйственного училища и учительской семинарии, содержание и лечение больных в губернской земской больнице и колонии для душевнобольных. Прекращались пособия губернского земства уездным больницам. Во-вторых, вводились новые регулярные пособия окладному капиталу из специальных капиталов на содержание земского аппарата управления, в частности, было выдвинуто требование перечислить из страхового капитала 82 тыс. р. за содержание члена управы, заведующего страховым отделом, начиная с 1867 года. Пункты постановления, касающиеся перечислений из специальных капиталов, были опротестованы губернатором и отменены губернским по земским и городским делам присутствием как не согласующиеся с законом, так как средства, например, страхового капитала могли тратиться только на непосредственные нужды страхования. Постановление об оплате уездными земствами лечения и содержания больных в губернской больнице и колонии было отменено 24 января 1914 года. Пособия средним учебным заведениям со стоны губернского земства сохранились, однако были сделаны шаги к упорядочению их финансирования. Ранее субсидии губернского земства назначались по ходатайствам учебных заведений в размере ассигнований уездных земств на эти же цели. Теперь была поставлена задача выработать нормы пособий для разных типов учебных заведений. Таким образом, эта самая решительная попытка разгрузить смету губернского земства фактически провалилась. Простое перекладывание расходов на плечи уездных земств вряд ли могло исправить финансовое положение в долгосрочной перспективе. Тем не менее, самым больным оставался вопрос о лечебных заведениях губернского земства, на которые расходовалось от 125 тыс. р. (21,6% сметы) в 1905 г. до 222 тыс. р. (27,6% сметы) в 1913 г. Псковский губернатор предложил очередному губернскому земскому собранию января-февраля 1914 г. следующий выход из положения: устройство окружной психиатрической больницы, содержимой казной, для четырех губерний. По мысли губернатора, земству следовало приобрести участок для будущей лечебницы и передать его казне с условием, что душевнобольные Псковской губернии будут там лечиться бесплатно[17]. Гласные земского собрания предложили другую схему: государству передавалась существующая колония душевнобольных и 200 тыс. р. на расширение и обустройство ее для окружной лечебницы[18]. Но этот проект не успели осуществить до начала Первой мировой войны.
Таким образом, к 1914 г. Псковское губернское земство в финансовом плане не успело преодолеть последствия революции 1905–07 гг., отягощенные и внутренними проблемами. Земство практически не имело внутренних резервов для того, чтобы справиться с долгами и недоимками, не принося в жертву в значительной степени собственные интересы. Практически единственным средством, которым оно могло воспользоваться для облегчения положения, были государственные субсидии.
[1] Правила о составлении, утверждении и исполнении земских смет и раскладок // Полное собрание законов Российской империи. Т. X. Отд. 2. СПб, 1893. С. 367–368.
[2] Постановления Псковского губернского земского собрания 12–26 января 1909 г. Псков, 1909. С. 43–45.
[3] Постановления Псковского губернского земского собрания 12–26 января 1909 г. С. 54–56.
[4] Приложения к постановлениям Псковского губернского земского собрания 1–5 декабря 1905 г. Псков, 1906. С. 7.
[5] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 2–15 декабря 1906 г. Псков, 1906. С. 199.
[6] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 2–15 декабря 1906 г. Доклад № 32. С. 1.
[7] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 15–22 декабря 1907 г. Псков, 1907. Доклад № 38. С. 3.
[8] Постановления Псковского губернского земского собрания 12–26 января 1909 г. С. 12, 33, 44; Приложения к постановлениям Псковского губернского земского собрания 12–26 января 1909 г. Псков, 1909. С. 8–9.
[9] Доклады Псковской губернской земской управы чрезвычайному Псковскому губернскому земскому собранию 19 сентября 1908 г. Псков, 1908. Отчет Ревизионной комиссии. С. 1.
[10] Постановления Псковского губернского земского собрания 12–26 января 1909 г. С. 38.
[11] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 7–21 декабря 1909 года. Псков, 1909. Доклад № 9. С. 13–17.
[12] Постановления Псковского губернского земского собрания 29 января — 3 февраля 1910 г. Псков, 1910. С. 6–10.
[13] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 7–18 декабря 1911 года. Псков, 1912. Доклад № 19. С. 1.
[14] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 20 января — 9 февраля 1914 г. Псков, 1913. Доклад № 22. С. 1–2.
[15] Доклады Псковской губернской земской управы очередному Псковскому губернскому земскому собранию 7–18 декабря 1911 года. Доклад № 6. С. 3–4.
[16] Полное собрание законов Российской империи. Т. XXXII. Отд. 1. Пг., 1915. С. 1631–1633.
[17] Постановления Псковского губернского земского собрания 20 января — 9 февраля 1914 г. Псков, 1914. С. 2.
[18] Там же. С. 132.
Добавить комментарий