Нардова В. А.
В начале ХХ века в обстановке общеполитического подъема и активизации движения городских дум за пересмотр Городового положения 1892 г. в числе других реформ, заявленных в Манифесте 26 февраля 1903 г., была обещана и городская реформа. Необходимость ее проведения была очевидна и для самого правительства. Данные, приведенные в издании Центрального статистического комитета МВД «Города России в 1904 г.» (СПб. 1906) свидетельствовали о крайне неудовлетворительном состоянии всех отраслей городского хозяйства и благоустройства. Стремительный рост населения городов создавал новые дополнительные проблемы: жилищную, продовольственную, транспортную и др. В рамках действующего Городового положения органы общественного управления не были в состоянии справиться со своими трудностями.
В 1907 г. кабинетом П. А. Столыпина были разработаны «Главные начала преобразования городского самоуправления», которые должны были стать основой для выработки нового городового положения.[1] Однако после спада революционного движения всякая деятельность по подготовке общероссийской городской реформы была надолго прекращена. Потребовался энергичный напор общественных сил, чтобы власть возобновила работу по пересмотру Городового положения. Бедственное положение российских городов, судьба института городского самоуправления волновала многих представителей российской интеллигенции. В числе тех, кто стал бить в набат, включился в борьбу за оздоровление российского города, за организацию городского самоуправления на новых более демократичных началах, одним из первых должен быть назван Лев Александрович Велихов.
Биографические сведения о нем довольно скудны.[2] Л. А. Велихов родился в 1875 г., православный, из потомственных дворян Харьковской губернии. Окончил юридический факультет С.-Петербургского университета. В студенческие годы входил в Совет объединенных землячеств. По окончании университета отбывал воинскую повинность. Вышел в отставку в чине прапорщика конной артиллерии. Служил в Хозяйственном департаменте и Главном управлении по делам местного хозяйства МВД (помощник столоначальника, помощник делопроизводителя в Земском и Городском отделениях).
В 1905 г. Велихов вступил в ряды конституционно-демократической партии и, поскольку чиновникам запрещалось состоять в политических партиях, был вынужден оставить государственную службу. С 1906 г. он занялся общественно-политической деятельностью и предпринимательством. Правда, позднее в 1910—1912 гг. Велихов состоял на службе во II Департаменте Правительствующего сената в должности помощника обер-секретаря. (На 1910 г. он имел чин коллежского асессора, на 1915 г. — надворного советника).
В сфере предпринимательства Велихов выступал как владелец книжного склада, занимался реализацией книжной продукции, издательской деятельностью.
Стремясь популяризировать либеральные идеи, Велихов подготовил и издал ряд брошюр: «Таблица политических свобод» (СПб. 1906); «Таблица современной конституции России» (СПб. 1906); «Сравнительная таблица русских политических партий (Систематизация современных политических направлений)» (СПб. 1906).
Наряду с политической деятельностью, важное место в его жизни стали занимать проблемы местного, прежде всего городского самоуправления.
Несмотря на положительные изменения в облике российских городов в начале ХХ в. разрыв в уровне их благоустройства и качества жизни по сравнению с западноевропейскими городами с каждым годом увеличивался. Вывести города из того плачевного состояния, в котором они находились, было невозможно без улучшения финансовой базы, коренного обновления состава органов общественного управления, ограничения административного вмешательства в их деятельность. Проведение городской реформы стало велением времени. Между тем с отступлением революции городская цензовая общественность, как и российское общество в целом, находились в состоянии апатии и равнодушия. К тому же органы городского общественного управления существовали абсолютно обособленно: общероссийский муниципальный орган печати отсутствовал, проведение съездов руководителей городских дум не допускалось.
Миссию пробуждения городской общественности, объединения ее усилий в борьбе за реформу взял на себя журнал «Городское дело». Журнал был основан Л. А. Велиховым (совместно с Д. Д. Протопоповым) в 1909 г. Редакторами «Городского дела» значились Л. А. Велихов и гласный Петербургской думы М. П. Федоров. К работе в журнале были привлечены видные деятели городского общественного управления, профессора, инженеры, врачи, архитекторы. Разъясняя направление и задачи нового издания (Городское дело. 1909. № 1), редакция подчеркивала, что журнал не будет иметь политической направленности. Его цель — оказание помощи деятелям городского управления в их повседневной работе, объединение их усилий в оздоровлении и благоустройстве городов. Серьезное внимание редакция собиралась уделять городским финансам и «самым больным» вопросам самоуправления: классовому представительству, зависимости общественного управления от администрации, городской реформе. Намечалось широко освещать опыт западноевропейских, а также и передовых российских городов: их опыт во многом может помочь правильному осуществлению назревших реформ и предостеречь от ошибок. Журнал выходил 2 раза в месяц. Сложилась следующая структура журнала. Номер открывался одной—двумя статьями аналитического характера.[3] Далее следовали разделы: Хроника городской жизни (Сообщения с мест), Хроника муниципальной жизни Запада, Муниципальное обозрение (Смесь), Вопросы и ответы (Консультационный раздел), Сенатская практика, Библиография. С 1910 г. появился новый раздел — Законодательная практика. Большое место отводилось Архитектурно-художественному и строительному разделу.
До 1911 г. Муниципальное обозрение вел исключительно Л. А. Велихов. Диапазон сведений, приводимых в Обозрении был весьма широк: состояние различных отраслей городского хозяйства, практическая деятельность дум, выборы. Журнал внимательно следил за тем, как складывались взаимоотношения органов самоуправления с представителями администрации. Постоянно сообщались факты неутверждения избранных должностных лиц, кассирования выборов в случае победы прогрессивных элементов, отмены думских постановлений, мелочного вмешательства в дела органов самоуправления. В качестве примера такого вмешательства «Городское дело» сослалось на «мебельный инцидент» в Московской думе. Осенью 1909 г. Дума приняла решение оказать «должное уважение» двум почетным гражданам Москвы А. А. Бахрушину и В. М. Голицыну, поставив для них в зале заседания особые кресла, «если они надумают посетить думу». Решение было отменено присутствием.[4] Вместе с тем журнал не проходил мимо фактов противодействия городских дум бюрократическому произволу. Стал, например, известен небывалый в муниципальной практике случай выхода в отставку всех гласных Калужской думы в знак протеста против требования администрации перекроить городской бюджет, приводились случаи обструкции гласных по отношению к лицам, назначенным на общественные должности правительством[5] и т. д. Не затушевывались и факты злоупотреблений, нерадивости управских деятелей. Повествование о негативных сторонах в жизни органов городского самоуправления неизменно сопровождалось рефреном — изменение к лучшему невозможно без проведения городской реформы. В то же время Велихов внимательно следил за проявлением ростков нового, пробуждением общественной активности. Отмечались даже незначительные успехи, достигнутые в городском хозяйстве, благоустройстве, в социально-культурной области: не важно, шла речь о крупных центрах или самых маленьких городках. Сжатая форма изложения позволяла в каждый номер Муниципального обозрения поместить материал о значительном числе городов (обычно не менее 20).
Выход «Городского дела» вызвал огромный интерес городской общественности. В середине 1909 г. насчитывалось уже более 100 подписчиков журнала. Важно отметить, что редакция сумела наладить постоянную связь с местными органами общественного управления: неуклонно росло количество получаемых редакцией корреспонденций и материалов с мест. Городские думы широко пользовались юридической помощью консультационного отдела. В 1909 г. поступило 128 запросов, в 1910 г. — 120, в 1911 г. — 138 и 1912 г. — 157.[6] Оказались востребованными публикуемые в архитектурно-строительном отделе конкурсные проекты типовых школьных зданий и других построек. Городские думы с готовностью откликались на вопросы рассылаемых журналом анкет. В августовском номере журнала за 1909 г. отмечалось, что по вопросу о «желательном содержании» «Городского дела» высказалось более 100 человек: гласных, членов городских управ, представителей общественных банков. В частности, была высказана просьба полнее освещать творческое начало в работе отдельных дум. Подводя итог ответов на эту анкету, журнал писал: «Ответы красноречиво рисуют то безвыходное положение, к которому привели русские города устарелые законы и административная практика».[7]
Уже через год редакция журнала имела полное право заявить, что «Молодое издание … проходит грань 1909 г., имея за собой ценное сочувствие и доверие целой сети местных общественных организаций и готовится стать общегородским органом печати».[8]
Признанием большой общественной значимости журнала явилось награждение его Малой золотой медалью на южно-промышленной выставке в Екатеринославе (1910 г.) и Большой золотой медалью на Дрезденской выставке (1911 г.).
Велихов продолжал руководить журналом и все последующие годы, хотя после 1914 г., когда он ушел добровольцем на фронт, Велихов мог уделять своему детищу значительно меньшее внимание. «Городское дело» сыграло огромную роль в формировании нового общественного сознания в среде работников городского самоуправления, а также в осознании широкой общественностью необходимости решения проблем российского города.
Борясь за обновление жизни российского города, за преобразование городского самоуправления, Велихов не ограничивался журналистской деятельностью в качестве редактора и автора статей по муниципальным вопросам. Не менее важной для себя он считал созидательную деятельность на практической почве. В 1909 г. Велихов подключился к работе по организации «Обществ обывателей и избирателей» в Петербурге, которые стали одной из форм проявления общественной самодеятельности.[9] Принимал участие в работе обществ Казанской и Литейной частей. В последнем был избран секретарем. На страницах журнала постоянно освещалась деятельность столичных обществ, а когда над обществами нависла угроза закрытия, встал на их защиту, протестуя против незаконных действий властей.
В 1909 г. Велихов принял решение баллотироваться в Петербургскую городскую думу. Не имея избирательного ценза, он участвовал в выборах по доверенности матери. Будучи избран, примкнул к прогрессивной части гласных, образовавших группу «Обновление». В качестве гласного думы он был членом городского присутствия по налогу на недвижимость, членом исполнительной противопожарной комиссии. Работа в городской думе оказалась чрезвычайно полезна для Велихова как публициста муниципального журнала, пригодилась и в его последующей деятельности в Государственной думе, где он стал одним из разработчиков городской реформы. В «Городском деле» регулярно печатались его статьи с анализом и критикой работы столичной думы.
Нельзя не отметить также активное участие Велихова в Императорском русском техническом обществе. Возможно, именно при его содействии в 1910 г. в Обществе был открыт отдел городского и земского хозяйства.
Велихов придавал большое значение объединению общественных сил, поэтому приложил немало стараний для того, чтобы намеченный одесским отделением русского технического общества на сентябрь 1910 г. 1 съезд деятелей по городскому благоустройству в Одессе был как можно представительнее. Усиленно рекламировал предстоящий съезд, писал о его значении. Сам Велихов участвовал в работе съезда, выступал в прениях. Он связывал со съездом определенные надежды, полагал, что съезду «удастся поставить на очередь муниципальную реформу, разоблачив с надлежащей яркостью общий кризис последних лет.[10] Его расчеты не оправдались. В работе съезда участвовало только 88 человек, из них — 60 одесситов, преимущественно членов технического общества. Ни Москва, ни Харьков, ни Варшава, ни Саратов не откликнулись на призыв устроителей. Даже городской голова Одессы не явился на съезд. Постановка и обсуждение на съезде вопросов, связанных с городской реформой, были запрещены. По этой причине снял свой доклад («Муниципальная реформа и интересы техников») С. Ф. Штерн. Не была оглашена часть доклада Д. Д. Протопопова («Урегулирование городского строительства в России»). Не были полностью допущены к обсуждению тезисы доклада В. Я. Демченко («Городской финансовый кризис»).[11]
Реализацию идеи объединения Велихов считал одной из приоритетных задач городской общественности. В «агентурной записке» московского охранного отделения (от 7 июня 1912 г.) с беспокойством отмечалось, что в Петербурге сейчас «очень энергично работают над претворением в жизнь идеи объединения городского общественного управления». Сообщалось о состоявшемся в редакции журнала «Городское дело» рауте, на котором «был положен первый камень объединения городских деятелей». По сведениям, полученным охранкой, на рауте обсуждался вопрос о съезде и его программе. «В беседах, — говорилось в Записке, — проводилась та мысль, что городским деятелям нужно идти по стопам земских деятелей [и]… когда объединение городских деятелей также станет фактом, нужно стремиться к объединению в одно целое обеих групп — представителей земств и городов. Соединением обеих указанных групп может быть создана новая политическая организация без формальной программной основы, но с очень реальным политическим влиянием». Со ссылкой на высказывания прогрессивной части гласных Московской и Киевской городских дум в агентурной записке утверждалось, что «вопрос о создании в будущей Государственной думе особой группы из представителей местных общественных управлений уже стал на реальную почву».[12]
В 1913 г. Велихов принял самое активное участие в работе, состоявшегося в Киеве, съезда по вопросам городских финансов. Там он выступил с двумя серьезными докладами, вызвавшими большой интерес и оживленную дискуссию: «Закон 6 июня 1910 г. о государственном налоге с городских недвижимых имуществ» и «По проекту Министерства финансов об улучшении городских финансов».[13]
В 1912 г. Велихов был избран в Государственную думу от Петербурга. Состоял во фракции кадетов. Был членом финансовой комиссии и комиссии по городским делам. В феврале 1913 г. в Государственной думе по инициативе депутатов, избранных по городским куриям, образовалась «внепартийная городская группа» из представителей от разных фракций. Группа ставила задачу подготовки ряда законодательных предположений и предварительного обсуждения вносимых правительством законопроектов, касающихся городов. Для решения организационных вопросов и выработки программы деятельности городской группы было избрано временное бюро (по 2 представителя от каждой фракции). От кадетской фракции в него вошли В. И. Алмазов и Л. А. Велихов.[14] Внепартийная городская группа окончательно оформилась в марте 1913 г. (в составе 92 человек). Председателем был избран тверской городской голова октябрист М. И. Арефьев, товарищем председателя — националист киевский городской голова В. Я. Демченко, секретарем — кадет Л. А. Велихов. В состав бюро группы вошло еще 5 человек от разных фракций.[15]
Первое пленарное заседание группы состоялось 23 марта. На нем были заслушаны доклады П. В. Синадино — фракция центра (о городских финансах) и Л. А. Велихова (о пособиях государства местным союзам). Городская группа посчитала необходимым выяснить мнение городских управлений по ряду вопросов, в том числе о мерах, желательных для улучшения городских финансов, о выделении городов в самостоятельные земские единицы, о понижении размера государственного налога на недвижимые имущества в городах и т. д. С этой целью была направлена на места специальная анкета. В ней запрашивались также сведения о количестве постановлений городских дум, опротестованных губернаторами, о числе должностных лиц, не утвержденных администрацией и ряд других.
24 июля 1913 г. за подписью министра внутренних дел Н. А. Маклакова губернаторам, начальникам областей и градоначальникам с грифом «совершенно доверительно» был разослан циркуляр, в котором рассылка городской группой членов Государственной думы анкеты признавалась не имеющей «законных оснований». Поэтому, говорилось в циркуляре, «не может быть допущено ни обсуждение означенного запроса городскими думами, ни сообщение городскими управлениями ответов на запрос».[16] «Городское дело» немедленно реагировало на действия властей.
Еще в начале 1913 г. фракция народной свободы приняла решение о внесении в Государственную думу законодательного предположения о городской реформе. Проект тезисов нового городового положения был подготовлен членами кадетской партии депутатом Государственной думы М. М. Новиковым и гласным Московской думы Н. И. Астровым. Проектом предусматривалось:
1. Предоставление органам городского самоуправления широкой компетенции, включая заботу о личной и общественной безопасности, иначе говоря о создании муниципальной полиции.
2. Самостоятельность действий городского самоуправления. Ограничение контроля со стороны государства наблюдением только за законностью постановлений и распоряжений городских дум, разрешение споров между административными органами и общественным управлением исключительно судебной властью.
3. Децентрализация устройства общественного управления в городах с населением более 200 тыс. человек: создание, наряду с городской думой и управой, участковых распорядительных и исполнительных органов.
4. Предоставление избирательного права, независимо от пола, национальности и вероисповедания, всем лицам по достижении 21-летнего возраста, проживающим в городе не менее одного года до момента выборов и уплачивающим «какой-либо» налог в городскую казну. Ограничения были минимальными. Фактически речь шла о всеобщем избирательном праве.
5. Упразднение порядка административного утверждения в должностях по городскому общественному управлению лиц как избранных, так и служащих по найму.
Были также намечены меры, направленные на улучшение финансового положения городов. Названы дополнительные источники доходов: участие в государственном подоходном налоге и промысловом обложении, передача городам государственного налога с недвижимых имуществ и квартирного налога. Из числа обязательных расходов исключались все статьи расходов, выполнение которых не могло контролироваться общественным управлением, т. е. расходы на государственные потребности (полицию и пр.). Проект основных тезисов был опубликован в февральском номере «Городского дела».[17]
Не давая оценки проекта по существу, редакция журнала «Городское дело» поместила следующее заключение: «Как известно, московский депутат М. М. Новиков принадлежит к фракции народной свободы (к.-д.) и потому, естественно, не мог удаляться при выработке своих тезисов от программных требований названной партии. Теперь наше дело выяснить, насколько эти чисто теоретические тезисы совпадают с требованиями практической жизни». Далее сообщалось о намерении редакции созвать совещание членов Государственного совета, Государственной думы, петербургских гласных и сотрудников журнала для детального обсуждения приведенного проекта тезисов. При этом было высказано пожелание получить соображения местных городских деятелей, которые окажутся полезными при последующем рассмотрении проекта в комиссии по самоуправлению фракции народной свободы и на пленарном заседании фракции. Все материалы и мнения предлагалось адресовать на имя члена Государственной думы Л. А. Велихова: С.-Петербург. Улица Жуковского 5, квартира 21.[18]
7 февраля тезисы обсуждались в комиссии по местному самоуправлению фракции народной свободы. Наиболее горячие споры вызвал пункт об избирательном цензе. Против всеобщего избирательного права выступил Л. А. Велихов. В обоснование своей позиции он выдвинул 2 аргумента. Указывалось, во-первых, на неподготовленность низов русского общества, особенно женщин к муниципальной науке и хозяйственным задачам городов. «Совершенно неизвестно, — говорил Велихов, — каким мог бы быть состав их избранников в городских думах и можно было бы им поручить ведение хозяйства городов с многомиллионными бюджетами». Муниципальный закон, — доказывал он, — должен быть согласован с законодательными нормами страны, должен являться естественной их надстройкой. Создайте конституционно-парламентский строй, ограничьте администрацию, введите всеобщее обучение и тогда уже проводите в городах всеобщее избирательное право. Во-вторых, (и этот довод для Велихова был весьма существенным) проект не реален и не имеет ни малейших шансов пройти через законодательные палаты с их правым и умеренным составом. «Защита демонстративных законопроектов, — убеждал Велихов, — влечет за собой справедливое обвинение в теоретичности, в оторванности от жизни политических партий, ведущих безнадежную кампанию». Велихов также сослался на пример западноевропейских государств, где избирательное право на муниципальных выборах повсеместно более ограниченное, чем на государственных.
А. М. Колюбакин (секретарь кадетской фракции Думы), возражая Велихову, заявил, что его мнение противоречит основным положениям программы конституционно-демократической партии. «Безнадежность» проведения законопроекта, отстаивающего всеобщее избирательное право, не может служить аргументом для отказа от него, поскольку важна прежде всего пропаганда идеалов партии, их внедрение в общественное сознание.
Он допускал, что при более демократичном составе дум хозяйственные неудачи на первых порах неизбежны, но постепенно опыт будет накапливаться. Колюбакин высказался против ограничения избирательного права требованием уплаты «какого-либо» налога. «Имущественный ценз, — заявил он, — должен быть раз и навсегда устранен». Предложение о цензе оседлости Колюбакин поддержал, но находил достаточным полугодовой срок. Комиссия поручила Новикову переработать проект «в соответствии с точным смыслом партийной программы, изложенной А. М. Колюбакиным».[19] После внесения соответствующих изменений проект тезисов было решено внести в качестве законодательного предположения в Государственную думу. Выражая свое отношение к данному документу редактор «Городского дела» писал: «Само собой разумеется, что законопроект в таком виде носит чисто декларативный характер, так как нет никаких шансов принять его умеренно-правым большинством Государственной думы, не говоря уже о полной невозможности согласия с ним Государственного совета и Совета министров».[20]
Велихов использовал любые возможности для организации совместных встреч общественных деятелей. 23 февраля 1913 г. в помещении редакции газеты «Русская молва» (Велихов был в числе ее редакторов) состоялось заседание городских и земских деятелей, прибывших в Петербург на юбилей Дома Романовых. Обсуждались вопросы, волнующие земцев, в частности, необходимость единой земской организации, отсутствие которой негативно сказывалось на решении общих задач (строительство элеваторов, дорог и пр.). Тогда же была высказана и поддержана идея периодического проведения совещаний городских и земских деятелей с депутатами Думы, представителями науки, журналистики. Подчеркивалось, что это позволило бы скоординировать усилия разных организаций и учреждений, занимающихся проблемами местного самоуправления. Организационное решение вопроса было поручено присутствующим на заседании депутатам Государственной думы. 27 февраля в редакции «Городского дела» состоялось второе совещание, на котором присутствовало много прибывших в столицу городских голов.[21]
27 февраля 1913 г. законодательное предположение о реформе Городового положения, подписанное 37 депутатами, было внесено в Государственную думу и 8 мая поставлено на обсуждение Общего собрания Думы. В прениях по вопросу о желательности октябристы, признавая «в принципе» желательным изменение Городового положения 1892 г., заявили о невозможности согласиться с некоторыми положениями проекта, в первую очередь с всеобщим избирательным правом, и высказались за передачу проекта на заключение комиссии по городским делам. В защиту законодательного предположения выступили депутаты М. М. Новиков и Л. А. Велихов. «Чтобы доказать острую неотложность реформы, — говорил Велихов, — не надо затруднять себя подысканием аргументов. Достаточно сравнить благоустройство городов европейских и наших». Он привел данные официальной статистики. Только 28% российских городов имеют водопровод. Канализация имеется только в 28—30 городах… В 2/3 городов нет средних учебных заведений, библиотеки отсутствуют… Неутешительная картина становится зловещей, подчеркнул он, если вспомнить о колоссальном росте населения городов за последнее десятилетие.
Сославшись на цифры о количестве избирателей в российских городах (в Петербурге — 0,8, в Москве — 0,6, в Одессе — 0,5 избирателя на 100 человек), Велихов сказал: «У нас есть государственное самоуправление, хотя и несовершенное, но городское самоуправление есть ли у нас? Я в этом решительно сомневаюсь». Обратившись к предложению об избирательном праве, он сказал: «Мы думаем, что, если городское хозяйство ведется для всего населения, то и все население должно иметь свой голос в городском самоуправлении. Мы думаем, что особенно важно и необходимо привлечь к избирательному праву именно наименее обеспеченный люд… ведь городские школы, богадельни, приюты, ночлежные дома существуют преимущественно для бедняков». Велихов, как уже говорилось, не был сторонником всеобщего избирательного права (по крайней мере на тот отрезок времени), но он считал нужным во что бы то ни стало отстоять само законодательное предположение о реформе, не исключая того, что предложение об избирательном праве в ходе дальнейшего обсуждения может трансформироваться.
Выступая против предложения октябристов, Велихов отметил, что отправление законодательного предложения в комиссию, является их обычной тактикой, когда они хотят провалить какое-либо неприятное для них начинание. Они прекрасно понимают, что вотум общего собрания за немедленную разработку проекта признанного желательным, не предрешает еще признания желательными всех оснований законодательного предположения. Свое выступление он закончил словами: «Так ставьте же ваши тормозы, но знайте, что тысячи русских городов этого союзу 17 октября не забудут».[22]
Решением октябристов и поддержавших их правых законодательное предположение поступило в Комиссию по городским делам. Рассматривалось ею в ноябре 1913 г. По докладу октябриста М. И. Арефьева комиссия пришла к заключению, что проведение городской реформы является не только «желательным, но и необходимым». Основная часть предложений 37 депутатов, кроме предложения о всеобщем избирательном праве, была комиссией поддержана. Комиссия в общем виде высказалась за необходимость расширения избирательного права на городских выборах.[23]
Как уже говорилось, после 1907 г., когда были подготовлены и внесены в Совет министров «Главные начала преобразования городского и земского самоуправления», всякая работа над реформой Городового положения Министерством внутренних дел была фактически прекращена. Между тем необходимость реформы с каждым годом становилась все более острой, поэтому бездействие власти вызывало серьезную обеспокоенность в общественных кругах. Не случайно проблема реформирования общественного управления в городах становится предметом обсуждения самых разных общественных организаций и учреждений. Вопрос о городской реформе поднимается на заседаниях городских дум, обсуждается в печати, на партийных конференциях, в научных обществах, на частных совещаниях, в том числе созванных по инициативе ряда газет, журналов и т. д.
Широкое общественное внимание к проблеме городской реформы заставило правительство предпринять некоторые шаги по реанимированию своей деятельности в этом направлении. В июле 1913 г. губернаторам, начальникам областей, градоначальникам было направлено циркулярное распоряжение Главного управления по делам местного хозяйства. В нем констатировалось, что за последние десятилетия в условиях городской жизни наблюдаются значительные изменения, поставившие перед общественными управлениями городов ряд хозяйственных и культурных задач первостепенной важности. Городовое положение, изданное более 20 лет тому назад, в некоторых своих частях уже не отвечает современным условиям жизни российских городов, в особенности более крупных. «Ввиду этого, — говорилось в циркуляре, — пересмотр упомянутого положения признан правительством неотложной задачей». Одним из важных направлений реформы назывался закон о городских выборах. Для его разработки министерство запросило детальные сведения о составе населения городов: об имущественной состоятельности жителей, роде занятий, уровне образования, национальном составе и пр.[24]
В феврале 1914 г. вопрос о необходимости возобновления работ по реформированию городского самоуправления был поднят управляющим Отделом городского хозяйства МВД К.А. Невиандтом. Составленная отделом справка начиналась со слов: «Давно стоящая перед Министерством внутренних дел задача — пересмотреть действующее Городовое положение 1892 г. — принимает в последнее время характер спешности и неотложности». В справке отмечалось, что широкие круги населения, начиная от городских общественных деятелей и кончая членами законодательных учреждений, настоятельно требуют от правительства пересмотра Городового положения, считая его тормозом рационального развития городского хозяйства и продуктивной деятельности городского самоуправления. Со своей стороны, Невиандт находил требования общественности оправданными и считал, что к пересмотру Городового положения следует приступить «безотлагательно».[25]
Работа над составлением нового Городового положения была начата в феврале 1914 г. (Совещание из чиновников Отдела городского хозяйства под председательством К.А. Невиандта). Перед Совещанием была поставлена задача, не ограничиваясь исключительно «техническим» редактированием статей Городового положения, обратить внимание на общие принципы организации городского самоуправления, положенные в основание действующего закона (вопрос о месте городского самоуправления в системе органов государственной власти, об организации надзора и пределе самостоятельности, избирательном праве и пр.).
Возобновив после длительного перерыва (1907—1913 гг.) работу над городской реформой, чиновники МВД в течение 1914 г. существенно продвинулись в деле подготовки нового Городового положения, а к концу 1915 г. завершили возложенную на них задачу —подготовить для дальнейшего обсуждения весь корпус статей нового закона.[26] Удивляет то обстоятельство, что правительство не считало нужным даже в самых общих чертах информировать общественность о ходе работы Совещания над реформой.
Но в условиях политического кризиса в стране летом—осенью 1915 г. власть была вынуждена не только форсировать разработку городской реформы, но и пересмотреть позицию полного неприятия требований, содержащихся в законодательном предположении думцев. Если Министерство внутренних дел в апреле 1913 г. (отзыв Н. А. Маклакова) оценивало законодательное предположение 37 депутатов Думы как «совершенно неприемлемое»,[27] то в конце лета 1915 г. признало его в «известных частях приемлемым».[28] (Письмо министра внутренних дел Н. Б. Щербатова председателю Совета министров И. Л. Горемыкину). С разъяснением позиции министерства по вопросу о реформе Щербатов намеревался выступить в Думе при обсуждении на пленарном заседании доклада Комиссии по городским делам по законодательному предположению 37 депутатов, намеченного на начало сентября 1915 г. Выступление не состоялось, т. к. последовал указ царя о прекращении с 3 сентября занятий Государственной думы, а вскоре затем Н. Б. Щербатов был уволен со своего поста.
Однако дальнейшее продолжение «игры в молчанку» с обществом становилось уже невозможным. На открывшейся 9 февраля 1916 г. сессии Государственной думы премьер-министр Б. В. Штюрмер выступил с декларацией, в которой было заявлено, что правительство поручило министру внутренних дел «принять к разработке» три законопроекта, внесенных по инициативе Государственной думы, и в их числе об общей реформе Городового положения.[29] Неделю спустя, 18 февраля, министр внутренних дел А. Н. Хвостов представил в Совет министров «Записку по законодательному предположению… о реформе Городового положения 11 июня 1892 г.».[30] В «Записке» были изложены «соображения» Министерства внутренних дел по основным положениям, содержащимся в законодательном предположении 37 депутатов и докладе думской комиссии, дано обоснование допустимости некоторых уступок требованиям общественности.
Совет министров (заседание 26 февраля) поддержал большую часть предложений, исходящих от министерства, и «не встретил препятствий» к тому, чтобы при рассмотрении законодательного предположения в Государственной думе представитель министерства сделал заявление о согласии ведомства принять на себя разработку законопроекта о городской реформе.[31]
Вопрос о желательности реформы по законодательному предположению 37 членов был внесен на общее собрание Государственной думы 3 марта 1916 г. Докладчиком от Комиссии по городским делам выступил М. И. Арефьев (председатель Комиссии). На одобрение Думы выносилось заключение Комиссии о признании законодательного предположения желательным с теми поправками, которые были сделаны Комиссией. До начала прений, по поручению министра внутренних дел, с заявлением выступил помощник начальника Главного управления по делам местного хозяйства А А. Евтифеев. Он сообщил, что вопрос о городской реформе составляет очередную задачу ведомства, что работы по этому вопросу уже производятся и со стороны правительства «не встречается препятствий» к тому, чтобы Министерство внутренних дел приняло на себя разработку законопроекта о реформе Городового положения. Подчеркивалось, что министерство разделяет главнейшие положения реформы, выдвинутые в законодательном предположении и в докладе Комиссии по городским делам. Так, Министерство «идет навстречу» предложению о расширении компетенции городского общественного управления. По вопросу избирательного права «идет на расширение круга избирателей» путем понижения ценза и привлечения к выборам квартиронанимателей. «По наиболее существенному вопросу о надзоре за городским общественным управлением» министр «не встречает препятствий» к тому, чтобы отказаться от надзора за целесообразностью. По вопросу о децентрализации городского управления министр «не преминет» включить в проект Городового положения правила о разделении городов на участки. По вопросу об ответственности выборных должностных лиц министр выразил согласие на то, чтобы данные лица за преступления и проступки отвечали лишь по суду.
Вместе с тем были четко обозначены те положения закона, на изменение которых правительство не пойдет: полиция безопасности должна остаться правительственным учреждением; в основу избирательного права должен быть положен имущественный ценз; система выборов должна строиться на куриальной основе; утверждение властью городского головы и его заместителя должно быть обязательным.
Вопрос об изменении существующих органов надзора министр внутренних дел предпочел пока оставить открытым.
Завершая свое выступление, Евтифеев заявил, что проект Городового положения правительство внесет в Государственную думу не позднее начала осенней сессии 1916 г.[32]
Выступившие в прениях депутаты проявили скептицизм в отношении обещаний министерства. «Министерство внутренних дел, — сказал Л. А. Велихов, — делает вид, что согласно с некоторыми нашими предположениями и обещает внести в Государственную думу проект городового положения не позже 15 октября. Но ко всем этим обещаниям мы привыкли и знаем им цену…».[33] Он внес предложение параллельно с работой над проектом правительственных чиновников приступить к разработке проекта силами Комиссии по городским делам.
На голосование было поставлено 2 предложения: 1) признать желательным законодательное предположение с теми изменениями, которые внесла комиссия, и 2) поручить комиссии разработать в возможно непродолжительное время соответствующий проект нового городового положения. Оба предложения были приняты.[34]
Комиссия по городским делам без промедления приступила к работе над проектом. Были избраны три «докладчика», ответственных за разработку основных разделов проекта: М. И. Арефьев (компетенция городского общественного управления и порядок избрания гласных); Л. А. Велихов — он был отозван из армии (организация городских финансов); М. М. Новиков (надзор за деятельностью городского общественного управления). На них возлагалась задача: определение главных положений проекта (для предварительного обсуждения в Комиссии) и последующая подготовка текста статей Городового положения. Участвовать в разработке проекта выразили желание также члены комиссии М. Д. Калугин (надзор и избирательное право), В. И. Алмазов, Н. И. Блажков, П. В. Синадино (компетенция и избирательное право).[35]
Комиссия заседала 2 раза в неделю. Почти ежедневно собирались подкомиссии. В качестве экспертов на частные совещания привлекались ученые. Так, в совещании по финансовым вопросам участвовали профессора М. А. Курчинский, В. Н. Твердохлебов, М. И. Фридман, председатель Общества финансовых реформ М. П. Федоров, А. А. Журавлев и др. В совещаниях по строительному, жилищному и земельному вопросам принимали участие представители Императорского общества архитекторов, Общества гражданских инженеров, Общества межевых инженеров, Общества архитекторов-художников и Общества «городов-садов». Деятельность Комиссии вызывала широкий общественный интерес. 20 марта проходило многолюдное заседание в здании Городской думы. Присутствовали депутаты Государственной думы, гласные, представители ученых обществ. С докладом выступили Л. А. Велихов, Д. А. Крыжановский (гласный Петербургской думы), Д. Д. Протопопов. Из провинциальных городов в Комиссию приходило много писем и телеграмм.[36]
Рассчитывали, что при сохранении напряженного темпа работы Комиссия сможет внести проект реформы на рассмотрение Государственной думы уже в весеннюю сессию. Но буквально с первых шагов работы выявились непреодолимые разногласия по вопросу об избирательном законе. Часть членов Комиссии отстаивала неприемлемую для большинства идею всеобщего избирательного права, другая вопрос о расширении избирательных прав увязывала с разрядной системой выборов, тоже абсолютно неприемлемой для многих. Депутатом М. М. Новиковым было внесено предложение вопрос об избирательном праве выделить в самостоятельный законопроект, чтобы не задерживать прохождение остальных частей Городового положения. Против выступили депутаты Л. А. Велихов и Н. И. Родзевич. По их мнению, реформа избирательного закона является краеугольным камнем преобразования городского самоуправления: само по себе введение нового Городового положения без одновременного коренного изменения состава гласных не приведет к осязаемому улучшению условий деятельности городского управления.[37] Беспокоясь за судьбу реформы, журнал «Городское дело» призывал противодействовать определенному поведению известных думских групп, которые очень не хотят коренных изменений и если идут на них, «то только в надежде нейтрализовать реформу либо затяжными прениями и отложением ее на возможно долгий срок, либо награждением ее разрядной системой, этим ядом, который будет медленно отравлять молодой организм нового закона». Но журнал видел опасность и с другой стороны. Это отношение к проекту тех, «кто декларации ставит выше всего, кто не хочет компромиссных решений… Или все, или ничего. Что за реформа без всеобщего избирательного права?»[38]
Работа над проектом, кроме раздела об избирательном законе, шла вполне успешно, представителям разных фракций, несмотря на разногласия, все же удавалось достигать компромисса. К маю 1916 г. была подготовлена редакция более 200 статей проекта. Что касается избирательного закона, то «докладчик» по данному разделу Арефьев в конце мая представил на предварительное обсуждение только главные направления закона. В основу реформы избирательного закона им была положена разрядная система выборов. Арефьев допускал возможность даже всеобщего избирательного права при условии разрядного порядка выборов. (Имелось в виду ввести дополнительный разряд, в который входили бы лица, не обладающие никаким цензом). Однако на разрядную систему не могли согласиться ни кадеты, ни прогрессисты. «Неудобство и вред от нее — заявил Велихов на заседании, — столь велик, что в некоторых отношениях предпочтительнее даже осужденная жизнью система выборов по Городовому положению 1892 г.».[39] Решение вопросов, связанных с избирательным законом, было перенесено на осень.
Д. Д. Протопопов, обозревая ход работы над реформой, писал: Городовое положение в эту сессию не осуществилось. Слишком глубоки были разногласия между членами городской комиссии по вопросу об избирательном праве, но важно, что «думская комиссия все-таки начерно выработала удовлетворительный, в общем, проект Городового положения — проект, который отличается известной цельностью, который является значительным шагом вперед…».[40]
Осенью 1916 г. Комиссия по городским делам Государственной думы (Основные разработчики: Арефьев, Велихов, Протопопов) окончательно доработала все статьи проекта городового положения, кроме относящихся к избирательному закону. В прогрессивных муниципальных кругах проект оценивался положительно, рассматривался как шаг вперед по сравнению с действующим Городовым положением и проектом, подготовленным Министерством внутренних дел. Что касается избирательного закона, то достичь компромисса между двумя непримиримыми сторонами по существу так и не удалось.
Правда, кадеты формально добились желаемого результата при голосовании соответствующих статей. 7 декабря 1916 г. большинство (11 против 10) высказалось против куриальной системы. 14 декабря 9 голосами (при 11 воздержавшихся) был отклонен всякий имущественный ценз.[41] Однако кадеты отдавали себе отчет в том, что провести эти нормы через Государственную думу, не говоря уже о Государственном совете, не удастся.
В февральском номере «Городского дела» за 1917 г. Л. А. Велихов рассматривал три возможные пути дальнейшего решения вопроса.
1. Отказаться от поддержки реформы в случае несогласия Думы на кадетский вариант избирательного закона. Это — наихудший путь.
2. Согласиться на куриальную систему, что крайне нежелательно.
3. Отложить реформирование избирательного закона и провести в жизнь остальные части законодательного проекта. Этот путь Велихов считал наиболее предпочтительным.
«Мы глубоко убеждены, — писал он, — что самоуправление даже при плохом избирательном законе, все-таки остается самоуправлением и отражает общественные интересы, чаяния и настроения, что даже при высоком избирательном цензе городские думы принадлежат к общественности, а не к бюрократии, что сама жизнь заставляет избранников хотя бы и небольшой части горожан чувствовать себя выборными представителями, а не поставленными приказчиками. Выборное начало само по себе определяет их место в земщине, а не в опричнине».[42]
До прекращения работы Государственной думы в феврале 1917 г. ни правительственный, ни думский проекты так и не поступили на ее рассмотрение. Дальнейшие шаги по преобразованию городского самоуправления происходят уже после падения царского режима и связаны с законодательными актами Временного правительства.
Последующий период деятельности Л. А. Велихова в статье не рассматривается. Сведения о его жизненном пути и трагической кончине выявлены российскими исследователями А. Б. Николаевым и В. В. Шелохаевым.[43] Упомянем лишь, что Велихов был приглашен участвовать в Совещании, созванном Временным правительством для выработки проектов местного самоуправления. Следует также отметить, что и в советское время Велихов продолжал работать над проблемой организации муниципального управления и хозяйства. Читал соответствующие курсы в высших учебных заведениях. В 1928 г. им был опубликован солидный ученый труд «Основы городского хозяйства», который не утратил своего значения и в настоящее время. (Работа была переиздана в 1996 г.)
Л. А. Велихов до конца своих дней сохранил убежденность в том, что «национальное возрождение России [придет] через независимое самоуправление и деловую самодеятельность коммунальных единиц».[44]
[1] Нардова В. А. Правительственная программа преобразования городского самоуправления и городская общественность. 1905—1907 гг. // Отечественная история и историческая мысль в России XIX—XX веков. Сборник статей к 75-летию Алексея Николаевича Цамутали. СПб., 2006. С. 313-326.
[2] РГИА. Ф. 1288. Оп. 5. 1904. Д. 29; Оп. 5. 1913. Д. 234 (сведения, приведенные в списках гласных за 1910 и 1913 гг.); Государственная дума. Четвертый созыв. Сессия 1. Справочник. СПб., 1913 (Сведения о членах Государственной думы). С. 20—21; Весь С.-Петербург на 1900…1917 гг. Адресная и справочная книга. СПб., 1900—1917 гг.; Бойович М. М. Члены Государственной думы (Портреты и биографии. Четвертый созыв. 1912—1916. С. 288;Четвертый созыв Государственной думы. Художественный фототипический альбом с портретами и биографиями. Изд. Н. Н. Ольшанского. СПб., 1913; Заметка без подписи о Л. А. Велихове в БСЭ. Изд. 1. Т. 9. 1928. С. 790; Николаев А. Б., Шелохаев В. В. Велихов Л. А. // Государственная дума Российской империи. Т. 1. 1906—1917. М., 2006, С. 90—91; Шелохаев В. В. Трагедия братьев Велиховых // Вопросы истории. 2001. № 1. С. 128—138; Николаев А. Б. Рукопись статьи «Велихов Лев Александрович».
[3] В первых номерах журнала за 1909 г. были напечатаны статьи: К. Арсеньев «Прошлое городского самоуправления» (№ 1), М. Федоров «Финансовое положение Петербурга» (№ 1), М. Курчинский «Городская реформа» (№ 2), М. Сиринов «Городское хозяйство и городские финансы» (№ 3) и т. д.
[4] Городское дело. 1910. № 2. С. 114—115.
[5] Там же. 1909. № 15. С. 783; 1910. № 1. С. 41—45.
[6] Там же. 1913. № 1. С. 51-52.
[7] Там же. 1909. № 17. С. 851—852.
[8] Там же. 1910. № 1. С. 5.
[9] Сухорукова А. С. Горожане. Городская дума и правительство // Петербургская городская дума. 1846—1918. СПб., 2005. С. 191—196.
[10] Городское дело. 1910. № 11-12. С. 750.
[11] Протоколы Первого Всероссийского съезда деятелей и специалистов по городскому благоустройству в Одессе. Одесса, 1910.
[12] ГАРФ. Д-4. Ф. 102. 1912. Оп. 121. Д. 42. Ч. 9. Т. 2. Л. 156—157.
[13] Труды Первого Всероссийского съезда представителей городов по вопросам улучшения городских финансов в Киеве. Киев, 1913. С. 21—36, 295—300.
[14] Городское дело. 1913. № 5. С. 317—318.
[15] Список членов городской группы: Государственная дума. IV созыв. Первая сессия. Справочник. Вып. 6 (составлен приставской частью Государственной думы). СПб., 1913. С. 189—191; См. также: «Городское дело». 1913. № 7. С. 449—450.
[16] РГИА. Ф. 1288. Оп. 5. 1911. Д. 67г. Л. 342.
[17] Городское дело. 1913. № 3. С. 162—163.
[18] Там же. С. 164.
[19] Там же. № 4. С. 253—254.
[20] Там же. № 5. С. 318.
[21] Там же. № 5. С. 316, 318—319.
[22] Государственная дума. IV созыв, 1 сессия. Стенографические отчеты. 1913. СПб. 1913. Стлб. 811—819.
[23] РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 561. Л. 1, 6—12.
[24] РГИА. Ф. 1288. Оп. 5. 1913. Д. 167а. Л. 7.
[25] Там же. Л. 80—82.
[26] Работа Совещания рассмотрена В. А. Нардовой в подготовленной к печати статье «Проблема общероссийской городской реформы (законодательное предположение 37 депутатов Государственной думы и власть) 1913—1916 гг.».
[27] РГИА. Ф. 1276. Оп. 9. Д. 26. Л. 8—9.
[28] Там же. 1288. Оп. 5. 1911. Д. 148б. Л. 320—321.
[29] Государственная дума. IV созыв. Стенографические отчеты. 1916. Сессия четвертая. Петроград, 1916. Стлб. 1224.
[30] По нашему убеждению, записка была подготовлена еще во время нахождения во главе Министерства внутренних дел Н. Б. Щербатова, но в силу названных выше обстоятельств он не успел внести ее в Совет министров.
[31] РГИА. Ф. 1276. Оп. 9. Д. 26. Л. 16—44. Содержание записки подробно изложено мною в упомянутой выше рукописи статьи.
[32] Государственная дума. IV созыв. Сессия четвертая. Стенографические отчеты. 1916. Стлб. 2659—2661.
[33] Там же. Стлб. 2667—2668.
[34] Там же. Стлб. 2679.
[35] РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 561. Л. 58—60.
[36] Городское дело. 1916. № 7. С. 338—339.
[37] Журнал заседания Комиссии 1 апреля 1916 г.: РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 561. Л. 116.
[38] Городское дело. 1916. № 10. С. 487—489.
[39] РГИА. Ф. 1278. Оп. 5. Д. 561. Л. 58—60.
[40] Городское дело. 1916. № 11—12. С. 591.
[41] Там же. № 24. С. 1198—1199.
[42] Там же. 1917. № 3. С. 102—107.
[43] Названия работ А. Б. Николаева и В. В. Шелохаева приведены в сн. 2 настоящей статьи.
[44] Городское дело. 1911. № 1. С. 50.
Добавить комментарий