Приходько Михаил Анатольевич
Член Российского историко-
правового общества (РИПО)
г. Москва
ДОКЛАД
для выступления на научной конференции
«Власть, общество, реформы в России в XIX—начале XX вв.:
история, источник, историография»
6-7 декабря 2006 г. ИППК-РГИ СПбГУ
Подготовка министерской реформы и планы либеральных
преобразований в России в начале XIX века
Как известно, подготовка министерской реформы происходила в Негласном комитете (1801-1803) – неофициальном совещательном органе при императоре Александре I, в некоторой степени совпадая с обсуждением планов либеральных преобразований в Российской империи.
Уже на первом заседании Негласного комитета 24 июня 1801 г. император Александр I и его «молодые друзья» (В.П.Кочубей, Н.Н.Новосильцев, П.А.Строганов и А.Чарторыйский) одобрили общий план работ: «сначала ознакомиться с нынешним состоянием дел, затем приступить к реформе различных ветвей власти1 и, наконец, увенчать эти различные учреждения гарантией, данной конституцией, составленной в истинной национальном духе»2, с самого начала задав максимальную планку предполагаемой конечной цели деятельности Негласного комитета – разработку российской конституции.
Причем, на этом же заседании, император Александр I поднял вопрос о такой радикальной мере как выборы сенаторов и даже предложил конкретный порядок их избрания – «назначить от всех губерний по два кандидата и выбирать сенаторов уже из составленного списка»3.
Другим из важнейших преобразований в той или иной степени затронутых на следующих заседаниях Негласного комитета (23, 29 июля, 4, 11, 18, 25 ноября и 2 декабря 1801 г.4) был крестьянский вопрос – вопрос освобождения (полного или частичного) крестьян и постепенной5 ликвидации крепостного права6.
Безусловно, в случае реализации планов этих либеральных преобразований, осуществление министерской реформы и формирование министерской системы управления пошло бы по иному пути.
Подготовка и разработка министерской реформы осуществлялась на 9 заседаниях Негласного комитета с 10 февраля по 12 мая 1802 г. и 16 марта 1803 г.
С точки зрения совпадения обсуждения планов либеральных преобразований и планировки проведения министерской реформы важны следующие заседания Негласного комитета – 10 февраля, 17 марта, 24 марта, 11 апреля, 21 апреля, 12 мая 1802 г. и 16 марта 1803 г.
Основной темой этого совпадения стало взаимоотношение и взаимодействие будущих министерств с Правительствующим Сенатом.
На заседании Негласного комитета 10 февраля 1802 г. при рассмотрении записки А.Чарторыйского «О форме правления», обсуждался вопрос о введении постоянного контроля Сената за исправностью действий всех чиновников и ежегодных отчетов министров Сенату7.
Кроме того, одним из предложений А.Чарторыйского было учреждение при императоре Совета в виде общего координирующего органа, состоящего (по общему мнению, высказанному всеми членами Негласного комитета) из одних министров8, т.е. прообраз будущего Комитета министров.
Император в целом положительно воспринял записку А.Чарторыйского, заметив, «что никогда не читал ничего более ясного»9.
На заседании 17 марта 1802 г., помимо рассмотрения конкретных вопросов подготовки министерской реформы, важное значение, с точки зрения разработки планов либеральных преобразований имело упоминание о состоявшейся накануне заседания беседе Н.Н.Новосильцева, А.Чарторыйского и Ф.Ц.Лагарпа10. На которой Ф.Ц.Лагарпу Н.Н.Новосильцевым была представлена схема11 общей организации властей империи «такой, какой она будет впоследствии и когда общество будет готово к представительной форме правления» и которую ф.Ц.Лагарп одобрил12.
Тем самым, хоть и в отдаленной перспективе и в самой общей форме, но цель учреждения в России представительного правления воспринималась положительно членами Негласного комитета и Ф.Ц.Лагарпом.
На заседании 24 марта 1802 г. обсуждался проект введения В.П.Кочубея, к Манифесту «Об учреждении министерств». В.П.Кочубеем в том числе была предложена мера дополнительного контроля Сената над министрами – адресование Указов Сенату, который и будет переправлять их соответствующим министрам. Впрочем, конкретного решения по этому вопросу принято не было13.
На заседании 11 апреля 1802 г. при рассмотрении предварительного проекта учреждения министерств Н.Н.Новосильцева дискуссию вызвал вопрос о разрешении дел выходящих за рамки компетенции министров. В этом случае предполагалось решение императора, принятое на основе министерского доклада и мнения Непременного Совета. Утвержденный императором проект Указа, скрепленный подписью министра, обнародовался обычным порядком14.
Вопрос о внесении указов на предварительное рассмотрение Непременного Совета косвенно затрагивал и Сенат, так как многие из сенаторов (вместе с будущими министрами) были и членами Непременного Совета, а предполагавшееся избрание сенаторов порождало определенные предпосылки формирования косвенного15 общественного контроля в данных спорных случаях.
Наряду с этим, обсуждение процедуры разрешения дел, выходящих за пределы компетенции министров непосредственным образом затронуло проблему создания высшего административного органа, будущего Комитета министров.
Поскольку проект Н.Н.Новосильцева требовал доработки, то решение этого вопроса не имело продолжения16.
На заседании Негласного комитета 21 апреля 1802 г., в продолжение темы начатой на предыдущем заседании, было решено, что обычные управленческие дела будут рассматриваться самими министрами, а наиболее важные из них будут обсуждаться в Непременном Совете17.
Далее, по проекту Н.Н.Новосильцева каждый министр представлял ежегодный отчет императору. Этот отчет предварительно рассматривался Сенатом и вместе с сенатским заключением в форме доклада подносился императору.
Император высказал мнение, что «Сенату предоставлялось право, которым он никогда не обладал, что если из него хотят сделать подобие суда, то одно будет противоречить другому»18. Н.Н.Новосильцев ответил, что его величество одобрил идею о том, чтобы еще больше сблизить суд и подсудных, распределив департаменты Сената по губерниям империи, тогда 1-й Департамент остался бы здесь и его нельзя отделять от его административных функций, но это правило заставило бы его стать в каком-то смысле зачатком верхней палаты19.
План распределения департаментов Сената по губерниям отражен в протоколах Негласного комитета20 крайне неопределенно21, но использование термина верхняя палата по отношению к 1-му Департаменту Сената весьма симптоматично с точки зрения замыслов либеральных преобразований в России.
На заседании Негласного комитета 12 мая 1802 г. обсуждались 6 записок А.Р.Воронцова по различным вопросам проектируемых преобразований.
Одной из мер, предложенной А.Р.Воронцовым в 5-й записке, было учреждение при Сенате ревизионной комиссии по проверке министерских финансовых счетов. Члены Негласного комитета поддержали эту идею22. Тем самым, пока только теоретически Правительствующий Сенат наделялся функцией финансового контроля за министерствами.
Последнее заседание Негласного комитета, посвященное обсуждению министерской реформы, 16 марта 1803 г. затронуло вопросы уже не подготовки, а реализации министерской реформы.
Заседание было собрано по повелению императора для рассмотрения статей проекта Указа Сенату, составленного Н.Н.Новосильцевым23.
Недовольство Александра I вызвало право Сената проверять министров и делать представления государю, в случае введения императора в заблуждение министрами и когда министерский доклад уже утвержден высочайшей подписью.
Н.Н.Новосильцев, П.А.Строганов и А.Чарторыйский считали необходимым наличие такого права у Сената. В.П.Кочубей, первоначально выступивший против него, потом согласился с членами Негласного комитета. Александр I также изъявил на это согласие24.
Примечание к протоколу заседания 16 марта 1803 г., написанное П.А.Строгановым позднее показывает, как этот вопрос был разрешен практически. Несколько дней спустя Н.Н.Новосильцев представил проект Указа Сенату, переписанный начисто. В текст проекта Н.Н.Новосильцев включил строчки, вызвавшие спор на заседании 16 марта 1803 г., но уже в смысле предупреждения. В таком виде император одобрил и весь проект25.
Несмотря на кажущееся сохранение ответственности министров перед Сенатом, Указ от 21 марта 1803 г. означал ликвидацию права представления Сената26 и подтвердил отсутствие министерской ответственности перед Сенатом.
В конечном итоге, в проект Манифеста «Об учреждении министерств» вошли положения27 о ежегодных министерских отчетах о деятельности соответствующего министерства, подаваемых министрами императору через Сенат и праве Сената требовать от министров объяснений, как непосредственно по докладу, так и в течение всего года28.
К сожалению, по разным причинам планам либеральных преобразований в России не было суждено осуществиться на практике.
Вопрос разработки российской конституции в Негласном комитете трансформировался в составление проекта «Грамоты российскому народу» – своеобразной феодальной хартии, охранявшей интересы почти исключительно господствующего сословия и так и не получившей официального утверждения29.
Предложение выборов сенаторов так и не вошло в проект Указа Сенату «О правах и обязанностях Сената», утвержденный 8 сентября 1802 г.30.
Крестьянский вопрос не получил полноценной проработки в Негласном комитете и не был оформлен в виде единого проекта31.
Результатом деятельности Негласного комитета в крестьянском вопросе стал Указ Сенату «О предоставлении купечеству, мещанству и казенным поселянам приобретать покупкою земли» от 12 декабря 1801 г.32, законодательно оформивший нарушение незыблемой до этого сословной дворянской привилегии – собственности на землю и в самой незначительной степени затронувший проблему освобождения крестьян и ликвидации крепостного права в России.
Но, уже сам факт постановки и обсуждения таких вопросов как разработка российской конституции, выборность сенаторов и ликвидация крепостного права, сам по себе имел важное значение для подготовки будущих преобразований в России и истории российского реформаторства в целом.
Члены Негласного комитета, а также узкая прослойка наиболее просвещенного дворянства, стали, так сказать, социальной базой административных преобразований в Российской империи в начале XIX века.
Наиболее заметной и значимой из всех преобразований в это время стала именно министерская реформа 1802-1811 гг.
ПРИМЕЧАНИЯ
1 Т.е. в том числе и к реформе системы центральных государственных учреждений.
2 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 10. Л. 1об.
3 Там же. Л. 4.
4 Там же. Л. 21об-22, 27об-28, 54-57, 58-63, 64-77об, 91-110.
5 В отдаленной перспективе.
6 На этих заседаниях среди обсуждения других вопросов речь заходила о крестьянских проектах П.А.Зубова, Н.Н.Новосильцева, В.П.Кочубея и записок А.Б.Фока, Н.С.Мордвинова и П.А.Строганова. (Сафонов М.М. Проблема реформ в правительственной политике России на рубеже XVIII и XIX вв. Л., 1988. С. 144-146, 175-185.
7 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 40-40об.
8 Там же. Л. 39-39об, 42-42об.
9 Там же. Л. 41.
10 Бывшего воспитателя императора Александра I.
11 По всей видимости «Таблица властей империи» (Богданович М.И. История царствования императора Александра I и России в его время. СПб., 1869. Т. 1. Приложения. С. 98-99.
12 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 75-75об.
13 Там же. Л. 90-91.
14 Там же. Д. 12. Л. 16-16об.
15 Т.е. через сенаторов.
16 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 17-17об.
17 Там же. Л. 30об.-31.
18 Там же. Л. 32-32об.
19 Там же. Л. 32об, 34.
20 Т.е. записях основного содержания заседаний Негласного комитета, которые вел П.А.Строганов.
21 Сафонов М.М. Протоколы Негласного комитета//Вспомогательные исторические дисциплины. Л., 1976. Т. 7. С. 207-209.
22 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 12. Л. 63об-64.
23 Т.е. будущего Указа «О неприкосновенности прав предоставленных дворянству» (ПСЗ-1. Т. 27. № 20676. С. 505-506), ставшего ответом на так называемый «сенатский инцидент» (декабрь 1802 – март 1803 гг.), связанный с реализацией права представления Сената, в виде протеста против доклада Военной коллегии, запрещавшего увольнение от службы дворян в унтер-офицерском звании, ранее истечения 12-летнего срока службы в этом звании, если они не дослужились до обер-офицерского чина.
24 РГАДА. Ф. 1278. Оп. 1. Д. 11. Л. 60-61.
25 Там же. Л. 61об.
26 Т.е. право Сената делать императору представления на противозаконные действия министров.
27 ПСЗ-1. Т. 27. № 20406. Ст. XIII- XIV. С. 247-248.
28 Т.е. упомянутое выше право представления.
29 Сафонов М.М. Указ. соч. С. 128-141, 168.
30 ПСЗ-1. Т. 27. № 20405. С. 241-248.
31 Т.е. проекты по крестьянскому вопросу П.А.Зубова, Н.Н.Новосильцева, В.П.Кочубея и записки А.Б.Фока, Н.С.Мордвинова и П.А.Строганова не были сведены в один проект.
32 ПСЗ-1. Т. 26. № 20075. С. 862-863.
Добавить комментарий