В. А. Нардова
В начале XX в. в числе важнейших реформ, давно ожидавших своего решения, оставалась реформа городского самоуправления. Активизация движения городской общественности за пересмотр Городового положения в предреволюционный и особенно в период подъема революции 1905—1907 гг. вынудили правительство предпринять реальные шаги по подготовке городской реформы: разработка в 1907 г. министерством П. А. Столыпина «Главных начал по преобразованию городских и земских учреждений». Однако с отступлением революционного движения всякая деятельность в этом направлении была прекращена. Между тем стремительный рост населения городов привел к обострению всех проблем в жизни органов самоуправления: финансовой, жилищной и пр. Их разрешение в рамках действующего Городового положения было невозможно.
В силу ряда обстоятельств руководители муниципальных органов были не в состоянии выступить инициаторами движения за реформу.
Огромную роль в мобилизации общественных сил в поддержку городской реформы сыграла российская интеллигенция: представители печати, научных и культурных учреждений. Неоценима заслуга создателей общероссийского муниципального органа «Городское дело» П. А. Велихова и Д. Д. Протопопова.[1]
Большую роль в объединении усилий общественности для решения проблем российского города сыграло Императорское русское техническое Общество (далее ИРТО — В. Н.). Еще в 1909 г. при Обществе была создана комиссия по разработке технических и экономических вопросов городского хозяйства. Непосредственным поводом для ее образования послужил правительственный законопроект о принудительном оздоровлении Петербурга.
В апреле 1910 г. в Совет ИРТО поступило заявление 41 члена Общества о желании учредить отдел по городскому и земскому хозяйству. Постановление об образовании нового Отдела (XIV отдел) было принято общим собранием ИРТО в мае 1910 г.[2] Отдел начал функционировать с сентября 1910 г., когда состоялись выборы непременных членов и председателя Отдела. Ими стали известные общественные деятели: Н. А. Резцов, Е. И. Кедрин, В. Д. Кузьмин-Караваев, А. Д. Зубарев, К. К. Неллис, Н. Н. Шнитников. В октябре дополнительно избраны А. И. Венцковский и Д. Д. Протопопов. Председательствующим был избран С. В. Иванов.[3] 28 сентября на рассмотрение общего собрания XIV отдела была представлена предварительная программа деятельности Отдела. Она включала 4 группы вопросов.
I. Финансово-хозяйственные вопросы (источники доходов, налоговое обложение, обеспечение городов и земства кредитами и др.).
II. Отдельные отрасли деятельности городского и земского самоуправления (больничное и санитарное дело, борьба с дороговизной, борьба с жилищной нуждой и т. д.).
III. Технические вопросы (пути сообщения, водоснабжение, канализация, пожарное дело).
IV. Общие вопросы городского и земского хозяйства и самоуправления (пересмотр городского и земского положений, организация съездов по вопросам городского и земского хозяйства).
В числе наиболее важных направлений деятельности Отдела общее собрание выделило три: преобразование Городового положения, коммунальный кредит, борьба с жилищной нуждой. Кроме того, собрание находило нужным обратить внимание на проблему оздоровления городов в связи с крайне неудовлетворительным состоянием их благоустройства, в том числе и столицы.[4] Важно подчеркнуть, что в своей деятельности Отдел земского и городского хозяйства изначально стремился к установлению связи с органами самоуправления.
Одним из первых шагов Отдела стало обращение к городам и земствам с просьбой о присылке в Общество печатных изданий земских учреждений и городских дум. В октябре 1910 г. А. А. Пиленко внес предложение об устройстве ряда публичных заседаний Отдела с докладами гласных Петербургской думы. Причем предусматривалось присутствие на этих заседаниях избирателей. Предложение было принято.[5] При изолированности органов городского самоуправления, отсутствии каналов связи между ними образование Отдела земского и городского хозяйства в известной мере отвечало потребности городов в создании подобного центра. В этой связи представляет интерес обращение состоявшегося в октябре 1910 г. Всероссийского съезда писателей в адрес Русского технического общества с пожеланием организации «Справочного консультативного и объединяющего бюро по вопросам земского и городского самоуправления».[6]
Уже с конца 1910 г. Отдел смог развернуть работу по осуществлению намеченной программы. Весьма оперативно Отдел приступил к обсуждению вопроса о пересмотре Городового положения. На заседании Отдела в октябре 1910 г. И. Д. Зубарев познакомил собравшихся «с той работой, которая предстоит XIV отделу по пересмотру Городового положения». Была сообщена информация о наличии двух проектов: одного, разработанного кадетской фракцией I Государственной думы, и другого, составленного в 1906 г. комиссией, образованной Петербургской городской думой. Собрание поддержало предложение докладчика о создании при XIV отделе Комиссии по пересмотру Городового положения. К участию в ее работе, наряду с членами прежней комиссии при Петербургской думе, предполагалось привлечь С. В. Иванова, В. Д. Кузьмина-Караваева, Е. И. Кедрина, Н. Н. Шнитникова. Правда, такая комиссия, по-видимому, в силу внешних обстоятельств образована не была.[7] Но вся деятельность Отдела была направлена на то, чтобы всемерно содействовать продвижению городской реформы в жизнь, изменению правовых, финансовых условий существования органов самоуправления. На заседаниях Отдела поднимались важные для городов проблемы. В течение 1911 г. было заслушано более 10 докладов, в 1912 г. — 15 докладов по актуальным вопросам городского хозяйства и законодательной политике в этой области. Назовем темы некоторых из них: К. А. Пажитнов «Современная дороговизна жизни на Западе и в России и меры борьбы с ней», Д. Д. Протопопов «Современное положение жилищного вопроса в России», А. А. Ильин «О праве городского общественного управления регулировать таксами цену на продукты продовольствия», Л. А. Велихов «Современный городской кризис в России и наше муниципальное законодательство», Д. М. Герценштейн «Начало жилищного законодательства в России» и др. Ставились доклады, в которых рассматривались конкретные проблемы столичного городского хозяйства: о снабжении Петербурга Ладожской и ключевой водой, о фекалопроводе, о мусоросжигательных станциях, о доходности петербургского трамвая и др. Серьезное внимание уделялось ознакомлению с состоянием городского хозяйства за границей. В. Н. Твердохлебов, А. А. Ильин, З. Г. Френкель выступили с отчетом об участии в международных конгрессах по благоустройству (Дюссельдорф, Дрезден, Чикаго). Большая работа проводилась в комиссиях. В 1912 г. при XIV отделе функционировало 8 комиссий: Комиссия для разработки мероприятий в целях борьбы с дороговизной жизни, Комиссия для составления заключения о правительственном проекте организации санитарных попечительств[8] и др.
Активизация деятельности XIV отдела и ее направленность вызывала обеспокоенность столичной администрации. На 5 апреля 1912 г. был намечен доклад инженера А. М. Эрлиха «О жилищном вопросе в связи с ипотечным кредитом под бетонные здания». Однако за несколько часов до начала заседания председатель XIV отдела через пристава 1 участка Литейной части был уведомлен, что градоначальник не признал возможным допустить заседание с докладом А. М. Эрлиха. Запрет обосновывался тем, что разработка вопросов, подлежащих ведению городского и земского общественного управления, действующим уставом ИРТО не предусмотрена.
В связи с этим 9 апреля было созвано экстренное заседание Совета ИРТО. Члены Совета были поставлены в известность об обстоятельствах срыва заседания Отдела. Была зачитана историческая справка, из которой следовало, что Русское техническое общество с самого начала своего возникновения занималось вопросами городского и земского хозяйства как по собственной инициативе, так и по поручению правительства. XIV отдел был образован вследствие необходимости сконцентрировать все подобные вопросы в одном месте. По заключению Совета Общества, постановкой доклада Эрлиха Отдел не вышел за рамки устава ИРТО. Члены Совета обратились к председателю Общества В. И. Ковалевскому и председателю Отдела С. В. Иванову с просьбой выяснить создавшееся положение «путем посещения» градоначальника, а «если потребуется» непосредственно председателя Совета министров В. Н. Коковцова. Посещение градоначальника не дало результатов. Руководителям Технического общества градоначальник предъявил новое требование о доставлении ему, на основании Положения об усиленной охране, повесток на все заседания отдела. Премьер-министр занял примирительную позицию. Министру внутренних дел было поручено разъяснить градоначальнику об отсутствии оснований к воспрещению деятельности XIV отдела, пока таковая остается в пределах утвержденной 21 мая 1910 г. общим собранием программы. Но вместе с тем руководителям Общества было рекомендовано Отдел городского и земского хозяйства переименовать в Отдел техники городского и земского хозяйства. Очевидно, такое название имеет «менее криминальный характер», — саркастически отозвался по этому поводу журнал «Городское дело».[9] Названным инцидентом конфликтная ситуация исчерпана не была. 15 января 1913 г. состоялся доклад М. П. Федорова «Органы наблюдения и контроля и исполнительные органы в городском самоуправлении». Однако прения по докладу градоначальником допущены не были.[10] Градоначальник не разрешил намеченный на 10 октября 1913 г. доклад М. Н. Петрова «Городское хозяйство и его организационная техника. (К программе Городового положения)». Сообщив об этом собравшимся на заседание, председатель выразил пожелание, чтобы члены Отдела все же высказались по теме доклада, который должен был всесторонне осветить вопрос о реформе Городового положения. «Ныне правительство, — заявил С. В. Иванов, — занято пересмотром этого Положения. Помогать в этом правительству обязано всякое ученое общество, в круг ведения которого входят вопросы городского хозяйства, а тем более обязан высказаться XIV отдел РТО, специально этими вопросами занятый». Собрание поддержало председателя. Было единогласно принято постановление о напечатании доклада в ближайшем выпуске Записок и рассылке его членам Отдела. Кроме того, было решено через Совет Общества обжаловать действия столичного градоначальника.[11] Реакция не заставила себя ждать. Тут же последовало распоряжение о запрещении обсуждать вопросы, связанные с докладом Петрова. 26 ноября по требованию градоначальника было отменено сообщение А. Н. Быкова и К. Г. Голубкова о Киевском съезде представителей городов по вопросу о городских финансах.
Вопрос о действиях градоначальника рассматривался на заседании непременных членов Отдела. Выступавшие отмечали, что стеснение деятельности имело место не только по XIV, но и по другим отделам ИРТО, а также и в иных ученых обществах. Непременные члены пришли к заключению, что подобные факты должны послужить материалом для запросов в Государственной думе. Что касается трех последних случаев по XIV отделу, то необходимо незамедлительно принести жалобу в Правительствующий Сенат. Соответствующее постановление было принято.[12] Таким образом, неправомерное вмешательство градоначальника привело к тому, что руководители политически нейтрального Русского технического общества в начале XX в. вступили в прямой конфликт с властью.
Одним из направлений борьбы за реформу становится движение за созыв съездов городских деятелей. Причем в рассматриваемые годы инициатива исходит не от городской цензовой общественности.
С 14 по 19 сентября 1910 г. по инициативе Одесского отделения Русского технического общества в Одессе состоялся I Всероссийский съезд специалистов и деятелей по городскому благоустройству. Съезд не был многочисленным; на нем присутствовало около 100 человек, из них лишь половина иногородние. В работе съезда приняли участие члены Императорского русского технического общества, представители от городских общественных управлений и так называемый третий элемент — городские служащие: инженеры, архитекторы, врачи.[13]
Известие о предстоящем съезде способствовало пробуждению общественного интереса к муниципальным проблемам. Московская газета «Раннее утро», приветствуя созыв съезда («В таком составе и с такой обширной программой съезды городских деятелей у нас еще не созывались»), призывала участников обратить преимущественное внимание на коренной для городов вопрос — состояние финансов, ибо «как бы ни были плодотворны труды съездов и городских управлений в теоретической разработке необходимых мер городского благоустройства, они неизбежно останутся мертвой буквой до тех пор, пока русские муниципалитеты будут оставаться в современных условиях финансового обеспечения».[14] Хотя утвержденное Положение о съезде ограничивало программу его деятельности исключительно профессионально-техническими вопросами, представители общественности рассчитывали, что на съезде все же удастся поставить вопрос о муниципальной реформе. «В городских сферах думают — писал журнал “Городское дело”, — что в настоящее время нельзя ограничиться обсуждением одних вопросов повседневной жизни, так как обновление городов задерживается не столько недостатками “практики“, сколько дефектами законов и недостатком средств». Кроме того, журнал выражал надежду на то, что благодаря съезду удастся осуществить объединение городов или, по крайней мере, обеспечить периодический созыв съездов.[15]
Однако с началом работы съезда надежды, с ним связанные, сменились известным разочарованием. В прессе появились сообщения о том, что съезд проходит в обстановке административных стеснений и произвола.[16] Одесский градоначальник И. Н. Толмачев в отчете о съезде в Департамент полиции написал, что съезд в общем проходил в деловой обстановке, однако в ряде случаев потребовалось «вмешательство» администрации.[17]
Факты вмешательства администрации в работу съезда были отнюдь не единичны. Так, в докладе представителя общественного управления Киева В. Я. Демченко «О финансовом кризисе городов» был предложен ряд мер по облегчению финансового положения городов. В заключение он делал вывод, что финансы городов, а, следовательно, и их благоустройство и санитарное состояние не могут улучшиться без изменения действующего Городового положения, в первую очередь изменения избирательного закона и финансово-налоговых прав городов. Обсуждение той части доклада, где шла речь о необходимости демократизации городского общественного управления, представитель администрации не допустил. Обсуждение тезисов также не было разрешено. Более того, поступило распоряжение, чтобы впредь тезисы докладов передавались на предварительный просмотр градоначальника.[18] Делясь своими впечатлениями о съезде, присутствовавший на нем редактор журнала «Городское дело» Л. А. Велихов писал: «Демченко — лидер праводумского большинства и один из главных деятелей Киевского национального клуба. Докладчик упомянул слово “демократизация“. На следующий день было внушение председателю от градоначальника Толмачева. В кулуарах передавали его крылатые слова: “еще одна демократизация и съезд будет закрыт“».[19]
На съезде Велихову и самому пришлось столкнуться с полицейской цензурой. На заседании он должен был зачитать представленный Д. Д. Протопоповым доклад по жилищному вопросу. Однако огласить доклад полностью не удалось. «Представитель полиции, — пишет Велихов, — подошел ко мне и передал экземпляр с зачеркнутыми строками. “Вот этого вы читать не должны“».[20] В искаженном виде были представлены собранию и тезисы к докладу Протопопова. Так, из п. 4 была выпущена фраза: «должны быть отменены стеснения деятельности профессиональных и иных экономических рабочих союзов». Пункт 5, в котором говорилось о необходимости скорейшего проведения реформы Городового положения с значительным расширением круга избирателей, с уменьшением административной опеки и расширением прав городов в области издания обязательных постановлений, был полностью исключен.[21]
Действия администрации заставили С. Ф. Штерна снять свой доклад «Муниципальная реформа и интересы техников». Свой отказ он объяснил невозможностью исключить из доклада вопросы об избирательном праве и опеке, сковывающей деятельность городского самоуправления, но по распоряжению администрации они не подлежат рассмотрению на съезде.[22]
Одесский съезд завершился принятием постановления о регулярном проведении съездов по городскому благоустройству. Было выработано Положение о постоянных съездах по благоустройству. В него вносились серьезные изменения по сравнению с Положением, утвержденным МВД для I съезда.
1. Расширялась проблематика занятий съезда. В сферу его деятельности были включены вопросы, касавшиеся не только городского хозяйства и благоустройства, но и организации управления.
2. Расширялся круг лиц, имеющих право участвовать в работе съездов. Это право распространялось на всех, кто практически или теоретически занимался муниципальными вопросами.
3. Были расширены права съездов в отношении возбуждения ходатайств. Теперь они могли ходатайствовать не только по вопросам, относящимся к городскому хозяйству и благоустройству, но и «городскому делу вообще».
4. Созыв съездов по благоустройству предполагался не через 3, а через 2 года.
И, наконец, 5. Вводилась не имевшая места в прежнем Положении постоянная организация — Комитет, действующий между съездами. При этом предусматривалась возможность образования при нем разного рода комиссий.
Съездом был избран Постоянный комитет, в который вошли известные и авторитетные общественные деятели.[23] II Всероссийский съезд по благоустройству было решено провести осенью 1911 г. в Петербурге.
Закрывая съезд, председатель выразил надежду, что дело, начатое в Одессе, будет продолжено. «Несмотря на сравнительную малочисленность съезда зерно положено и мы имеем возможность сказать с уверенностью, что в будущем году съезд будет продолжен в Петербурге, где он будет еще более продуктивным, т. к. там обстоятельства другие, и съезд будет многолюднее и там будет заложено то здание будущих съездов, которые должны окрепнуть и распространиться по всем необъятным пространствам нашего отечества».[24]
23 ноября 1910 г. председатель Одесского Отделения ИРТО обратился к городскому голове Петербурга с просьбой принять на себя инициативу по созыву съезда.
Общественность неоднозначно оценивала результаты работы съезда. Газета «Современное слово» писала: «Съезд постигла плачевная участь. Ни один серьезный доклад по городскому хозяйству не мог, конечно, не затрагивать вопроса об организации общественного самоуправления, не мог не коснуться городского избирательного закона и состава самоуправлений». Однако, как отмечала газета, администрацией не было допущено ни одного доклада, в котором прямо или косвенно затрагивался вопрос о недостатках городского самоуправления или содержалась критика Городового положения. «При таких условиях, — заключала газета, — съезд потерял всякий интерес и всякую цену», вылился «в пустопорожнюю затею». Полагая, что неудача съезда в значительной мере была предопределена его проведением в провинции, где особенно сильно сказывается административный произвол, газета призывала участников одесского форума немедленно начать подготовку к устройству съезда в столице.[25] Другие органы печати расценивали итоги съезда не столь негативно. «Биржевые ведомости» подчеркивали важное значение создания Постоянного комитета. До сих пор, писала газета, каждый город в отдельности пытался решать муниципальные проблемы (о кредите и т. д.). Теперь заботу о благоустройстве, финансовом обеспечении городов и т. д. возьмет в свои руки Постоянный комитет. При этом газета обращала внимание на высокопрофессиональный состав избранного комитета.[26] Редактор журнала «Городское дело» Л. А. Велихов считал, что Одесский съезд, несмотря на присущие ему дефекты, в конечном счете выполнил свою «культурную роль. Он явился, по-видимому, первым серьезным фактором будущего объединения городов, на почве периодически созываемых муниципальных съездов».[27]
28 ноября 1910 г. Одесское отделение ИРТО возбудило перед министром внутренних дел ходатайство об утверждении выработанного I съездом постоянного Положения о съездах специалистов и деятелей по городскому благоустройству и о разрешении созыва II Всероссийского съезда по благоустройству в 1911 г. в Петербурге.
В связи с поступившим в Министерство внутренних дел ходатайством Департаментом полиции была подготовлена «Справка» со сведениями о работе Одесского съезда и с развернутой оценкой проекта Положения о съездах по благоустройству.[28] В Справке были отмечены существенные изменения, внесенные в Положение, которым руководствовался I съезд по благоустройству. Особые возражения вызвало решение о создании Постоянного комитета, действующего между съездами.
Департамент полиции находил, что в случае утверждения представленного проекта Положения «всероссийские съезды вместо первоначального специально-технического характера приобретут значение серьезной и совершенно самостоятельной общественно-политической организации, действующей параллельно с центральными органами правительства». Благодаря же «широкому праву» привлекать к участию в съездах самые разнообразные общественные элементы, «эти съезды и по составу своему могут приобрести значение всероссийских съездов общественных деятелей в самом широком смысле этого слова». Косвенным подтверждением высказанных опасений, по мнению Департамента полиции, отчасти могут служить результаты деятельности I Всероссийского съезда по городскому благоустройству. «Несмотря на то, что программа этого съезда, — говорилось в Справке, — была ограничена исключительно вопросами городского благоустройства…, все же подавляющее большинство докладов касалось в той или иной форме общих вопросов управления, законодательства и правительственного отношения к городскому делу вообще». И это при том, отмечалось в документе, что правительство в лице местной администрации имело право и возможность не допускать обсуждения общих вопросов управления как таковых. Если же в программу съездов будут включены вопросы управления, то снятие таких вопросов будет для администрации уже невозможно, а именно эти вопросы «по своему важному общественному значению могут занять первенствующее место в деятельности будущих съездов». Крайне опасной представлялась роль Постоянного комитета, который «неизбежно примет характер вполне самостоятельного постоянного исполнительного органа…, объединяющего самые разные стороны и городской жизни и хозяйства». «При таком условии, — считал Департамент полиции, — комитету придется развивать свою деятельность параллельно с деятельностью центрального [правительственного — В. Н.] ведомства, ведающего городские дела». Обращалось внимание не только на характер поручений, делегированных Постоянному комитету I съездом, но и на состав этого комитета, подавляющее большинство в котором представлено известными общественными деятелями. При этом условии съезды неизбежно приобретут значение общественно-политической организации, «объединяющей в себе разнообразные стороны общегородской и общегосударственной жизни».
Вместе с тем, не отрицая существенного значения и пользы съездов как для городов, так и для государства, Департамент полиции ставит вопрос о том, не следовало ли бы самому правительству принять более активное участие «как в организации этих съездов, так и в дальнейшем руководительстве ими». В развитие этой мысли в качестве возможного варианта рассматривалось участие представителя от правительства в Постоянном комитете. Причем допускалось, что сам Комитет может быть организован при Главном управлении по делам местного хозяйства. Иначе говоря, речь шла о замене общественной организации полуправительственной, в которой общественный элемент, естественно, играл бы подчиненную роль. Альтернативой такому решению, по мнению Департамента полиции, могло быть разрешение съезда только на прежних основаниях.[29]
Министр внутренних дел «не признал возможным» утвердить постоянное положение о съездах специалистов и деятелей по городскому благоустройству. Заинтересованным организациям, обществам и частным лицам предлагалось «испрашивать разрешение на созыв съезда по городскому благоустройству в порядке “Временных правил 4 марта 1906 г. об обществах, союзах и собраниях“». Об этом через одесского градоначальника было доведено до сведения Одесского отделения ИРТО в декабре 1911 г.[30]
II съезд по городскому благоустройству, как уже говорилось, намечался на осень 1911 г. Уже с начала 1911 г. члены РТО стали форсировать его подготовку. В феврале на заседании XIV отдела был заслушан доклад Л. А. Велихова «О всероссийских съездах по городскому благоустройству». Напомнив, что председатель РТО В. И. Ковалевский избран Одесским съездом в состав Постоянного комитета съездов, Велихов предложил от имени XIV отдела просить Ковалевского незамедлительно созвать первое заседание Постоянного комитета, а также обратиться к столичному городскому голове с просьбой о содействии в проведении съезда.[31] Однако поскольку ответа на ходатайство о съезде к осени 1911 г. еще не последовало, появилось опасение в возможном отказе. И тогда возникла идея организации Всероссийской выставки по благоустройству городов. Предполагалось, что при возбуждении ходатайства об устройстве мероприятия такого рода можно будет рассчитывать на более благосклонную реакцию власти.
Во время обсуждения вопроса о выставке на заседании XIV отдела (23 апреля 1911 г.) В. Д. Кузьмин-Караваев внес предложение предварить ее открытие созывом Совещания городских и земских деятелей, что, по его мнению, позволит при составлении программы Выставки наиболее полно учесть пожелания с мест. Члены Отдела поддержали предложение Кузьмина-Караваева, но признали целесообразным ограничить состав Совещания представителями только от городов.[32] Заключение Отдела по вопросу о Выставке и предварительном совещании городских деятелей получило одобрение Совета РТО (заседание 16 мая 1911 г.). В отчете Общества за 1911 г. говорилось: «Желая более продуктивно поставить дело организации этой Выставки, выяснить нужды не только крупных центров, но и главным образом средних и мелких городов России и создать Выставку действительно всероссийскую, отвечающую на запросы всех городов России, Общество признало необходимым предварительно … созвать в Петербурге съезд уполномоченных представителей городов России в конце 1912 г., на котором и подвергнуть подробному обсуждению все вопросы, касающиеся этой выставки».[33] Советом Общества был сразу же открыт кредит для проведения предварительных работ. Из числа членов Совета и представителей XIV отдела была сформирована подготовительная комиссия во главе с С. В. Ивановым.[34]
В мае 1912 г. в ответ на возбужденное ходатайство Совет ИРТО был извещен директором Департамента общих дел о разрешении провести в Петербурге в ноябре или декабре 1918 г. Совещание деятелей по городскому хозяйству для подготовки Всероссийской выставки городского благоустройства. При этом руководители ИРТО были поставлены в известность, что публичные заседания Совещания должны подчиняться действию Временных правил о собраниях и что проект программы Выставки, выработанный Совещанием, должен быть представлен на утверждение в установленном порядке при новом ходатайстве о разрешении Выставки.[35]
Нельзя не отметить, что смысл задуманного мероприятия был не до конца ясен современникам, даже причастным к городским делам. Прежде всего их беспокоил вопрос, будет ли на ожидаемом съезде допущено обсуждение проблем, не касающихся Выставки непосредственно? «В “предвыставочном“ Совещании, — писал журнал “Городское дело“ — города едва ли нуждаются. Мы не знаем примера, чтобы Выставку устраивал общегородской парламент. Тем более не нужно такое платоническое совещание у нас в России, где большинству городов и выставлять-то нечего. А нуждаются русские города, как в хлебе насущном, в многолюдном городском съезде с широкой программой, где можно было бы поднять свободный голос в защиту местной городской культуры, принижаемой опекой, вопиющими финансовыми условиями и всем устарелым городовым укладом».[36] Мы в свою очередь поставим другой вопрос: был ли созыв Совещания инициирован только для подготовки Выставки или изначально преследовались более широкие цели? На наш взгляд, едва ли можно сомневаться в том, что для самих инициаторов и устроителей Совещания задача подготовки Выставки с самого начала имела подчиненное значение. Имелось в виду, что устройство Совещания даст возможность собрать муниципальных деятелей для обсуждения наболевших городских проблем, позволит предпринять практические шаги по объединению городской общественности. Даже те неполные материалы о Совещании, которыми мы располагаем,[37] показывают, что весь ход его работы был подчинен реализации этих задач.
Совещание проходило в Петербурге с 1 по 7 декабря 1912 г. В нем приняло участие более 300 человек: члены ИРТО (45 человек); лица, избранные учеными, техническими и просветительными обществами (32 человека); специалисты по различным отраслям городского хозяйства, приглашенные ИРТО (108 человек). В отличие от Одесского съезда заинтересованность проявили и органы городского общественного управления. 70 городов делегировали на Совещание 102 своих представителей. Наконец, 19 человек были командированы различными правительственными учреждениями (Главным управлением по делам местного хозяйства, Кассой городского и земского кредита, Технико-строительным комитетом, Главным управлением по квартирному довольствию войск, Межевым управлением и др.).[38]. Их участие, по-видимому, может рассматриваться как пробный эксперимент по реализации идеи инкорпорирования правительством своих представителей в общественные организации, о чем говорилось выше (см. с. 00).
Пленарное заседание (оно состоялось в Александровском зале Петербургской городской думы) открыл председатель ИРТО В. И. Ковалевский.
«Нынешнее Совещание, — сказал он, — является первой попыткой разрешить силами самих городов ряд весьма важных вопросов по организации в 1915 г. Выставки и съездов по городскому благоустройству. От исхода этого дела зависит дальнейшее, более тесное объединение городов, столь необходимое для правильной постановки городского хозяйства, особенно в настоящее время…». Продолжая, он отметил, что в связи с глубокими социально-экономическими изменениями в жизни городов, перед органами местного самоуправления встали задачи огромной сложности, разрешить которые для отдельных городов не по силам. Необходимо объединиться для совместной работы. Средством к такому объединению должны стать Выставка и городские съезды, программы которых надлежит выработать настоящему Совещанию.[39]
После речи Ковалевского с приветственным словом к собравшимся обратился и. о. петербургского городского головы Д. И. Демкин. Затем были зачитаны телеграммы, поступившие в адрес Совещания от городских голов многих провинциальных городов (Красноярска, Тобольска, Самары и др.), а также от группы членов Государственной думы (от фракции народной свободы, прогрессистов, трудовиков). В телеграмме думцев говорилось о необходимости коренной реформы городского управления и недостаточности шагов, предпринятых в этом направлении законодательными палатами.[40]
На утреннем же заседании было избрано организационное бюро Совещания во главе с В. И. Ковалевским.[41] Для разработки программ Выставки и съезда были сформированы 2 комиссии: выставочная и комиссия по съездам. Председатель выставочной комиссии В. И. Ковалевский изложил свой взгляд на задачи комиссии. По его мнению, ей следовало иметь в виду двоякую цель Выставки: продемонстрировать поучительные образцы, но вместе с тем (при помощи таблиц, диаграмм и пр.) показать истинное положение городского хозяйства.[42] Руководитель комиссии по съездам Л. И. Лутугин в своем выступлении отметил позитивную роль съездов и конгрессов в жизни органов местного самоуправления в Западной Европе. С функционированием этого института в России он связывал возможность выхода наших городов из переживаемого ими кризиса. «Планомерное развитие городской жизни в смысле удовлетворения назревших потребностей возможно путем съездов и конгрессов, которые могли бы дать директивы деятельности общественному самоуправлению». Он считал, что съезд, проектируемый ИРТО на 1915 г., должен иметь характер конгресса. К участию в нем с правом решающего голоса следует допустить представителей не только городских управлений, но и частно-общественных организаций: ученых и просветительных обществ, специалистов по различным отраслям знаний. Этот вопрос на Совещании стал предметом острой дискуссии.[43]
До начала работы комиссий на общих собраниях был заслушан ряд докладов, в которых были подняты актуальные для городов проблемы.
В центре внимания Совещания оказался вопрос о финансовом положении городов (доклады М. А. Курчинского, В. Н. Твердохлебова, А. А. Журавлева). Выступавшие констатировали, что города испытывают острейшую нехватку в средствах, отсутствие которых не позволяет удовлетворять растущие культурные потребности современной общественной жизни и даже покрывать обязательные расходы, возложенные правительством на органы городского самоуправления. По мнению докладчиков, вопрос о финансовом положении городов в программе съезда должен быть первоочередным. М. И. Фридман согласился с тем, что вопрос о финансах в настоящее время приобретает первостепенное значение, однако, он полагал, что приоритетной задачей съезда является создание постоянной общественной организации — союза городов по примеру организации промышленников с правом обсуждения законопроектов по городскому хозяйству. А. И. Шингарев высказался против сужения программы съезда чисто практическими вопросами, в том числе обсуждением мер по улучшению городских финансов. Съезд, считал он, должен осветить во всей полноте все вопросы городского самоуправления. Шингарев поддержал предложение председателя ИРТО о созыве съезда не в 1913 г., а в 1915 г., что даст возможность предварительно обсудить программу съезда на местах.[44]
По ряду вопросов на Совещании возникли серьезные разногласия. К единому мнению не удалось придти в отношении состава предстоящего съезда. Комиссией по съездам было принято постановление о проведении регулярных съездов уполномоченных городских общественных управлений и учреждении постоянного Совета съездов с местом пребывания в Петербурге. «Это постановление, — писала газета “Утро России“, — имеет важное значение, т к. кладет основание для союза русских городов».[45] Но на объединенном заседании комиссий постановление вызвало резкие возражения делегатов некоторых провинциальных городов. Они усмотрели в нем попытку со стороны цензовых представителей изолировать широкие общественные круги. Указывая на то, что несовершенный избирательный закон устранил от участия в общественном управлении практически весь культурный слой населения, провинциальные делегаты настаивали на широком составе съезда, включая представителей даже профессиональных рабочих союзов. Сторонники постановления отрицали дискриминационные намерения. Ограничение состава съездов они объясняли чисто «практическими» соображениями, продиктованными задачей создания союза городов, чем, как утверждалось, «в сущности и является организация постоянных съездов уполномоченных городских управлений». После многочасовых дебатов было решено принять 2 постановления: одно о созыве в 1915 г. съезда с участием широких общественных кругов и независимо от него — постановление о постоянных съездах уполномоченных городских самоуправлений. Споры вызвало также предложение о предоставлении на съезде всем городам, независимо от их величины, по одному голосу. Вопрос был оставлен открытым.
Совещание завершилось принятием следующих постановлений[46]:
1. О проведении в 1915 г. Всероссийской выставки по городскому благоустройству и одобрении программы предстоящей Выставки.
2. О проведении одновременно с Выставкой II съезда по городскому благоустройству. Совещание признало необходимым регулярное проведение съездов по благоустройству: не реже 1 раза в 3 года. Организационному комитету поручалось разработать и внести на обсуждение II съезда проект постоянной организации таковых съездов. В одобренную программу съезда были включены следующие разделы: а) финансовое положение городов, б) жилищный вопрос, в) продовольственное положение, г) оздоровление городов, санитария, благоустройство, больничное дело; д) страховое и пожарное дело: е) общественное призрение и трудовая помощь. Организационному комитету поручалось дополнительно разработать к съезду не рассмотренные Совещанием вопросы, в их числе об организации городского управления. Рекомендовалось непременно выяснить значение действующего законодательства в практике городского самоуправления.
3. Совещание признало желательным до начала II съезда по благоустройству провести съезд, посвященный специально финансовому положению городов. Организационному комитету поручалось принять меры к включению данного вопроса в повестку разрешенного в 1913 г. съезда в Киеве.
4. Наряду с вышеназванными пунктами, в постановлении отмечалась «желательность» созыва периодических съездов представителей городских общественных управлений. В проекте «основных положений» съездов указывалось: 1) съезды созываются периодически (не реже 1 раза в год) для обсуждения и разработки вопросов о городских пользах и нуждах, об условиях деятельности городских управлений и т. д.
2) Для созыва съездов и их подготовки учреждается постоянный совет съездов.
3) Местопребыванием Совета съездов был определен Петербург.[47]
Итак, в Положении о съездах представителей городов были повторены те же самые тезисы, которые были разработаны I съездом по благоустройству и встретили тогда категорическое неприятие правительственных ведомств (отнесение к компетенции съездов не только хозяйственных вопросов, но и правовых, организация постоянного комитета, действующего между съездами). Что касается съездов по благоустройству, то на Совещании был предусмотрен еще более широкий состав его участников, вплоть до представителей профессиональных рабочих союзов.
Совещание городских деятелей в Петербурге, насколько можно судить по опубликованным материалам и газетным сведениям, проходило без прямых конфликтов с административной властью. Но соответствующие выводы, разумеется, были сделаны. Съезд по городским финансам в Киеве был разрешен в пределах строго ограниченной программы, при условии, что вопрос о городской реформе подниматься не будет.
Первый Всероссийский съезд представителей городов по вопросам улучшения городских финансов в Киеве проходил с 10 по 20 сентября 1913 г. На нем присутствовало более 300 делегатов от 50 губернских и 93 уездных городов. В рамках программы съездом была проделана большая позитивная работа, предложено комплекс мер, способных разрешить финансовые трудности городов. Требования, предъявленные властью — не поднимать вопрос о реформе, — соблюдался неукоснительно в течение всего времени работы съезда. В последний заключительный день заседаний, когда работа была фактически уже завершена, съезд принимает постановление о проведении в 1914 г. в Москве второго съезда по более широкой программе, обнимающей все стороны городского хозяйства. После этого слово попросил представитель от Москвы депутат IV Государственной думы М. М. Новиков, который выразил от лица города благодарность за избрание Москвы местом съезда. Свою речь он закончил словами: «Будем верить, что в Москве нам удастся твердо и определенно заявить, что развитие нашей городской жизни невозможно без коренной реформы Городового положения, так же, как улучшение нашей русской жизни немыслимо без осуществления реформы правового политического строя, возвещенной высочайшей волей 8 лет тому назад». Представителем полиции было сделано первое предостережение. Вслед за ним выступает представитель от Петербурга А. И. Гучков. Он предлагает съезду принять резолюцию с требованием «незамедлительного и полного осуществления намеченных съездом мероприятий в связи с коренным пересмотром Городового положения» (п. 1). При чтении последующих пунктов резолюции представитель полиции объявил о закрытии съезда.[48] Постановка вопроса о реформе оставалась по-прежнему под запретом.
Целенаправленная деятельность российской интеллигенции за короткий срок сумела разбудить активность муниципальных деятелей. Одесский съезд 1910 г. вызвал незначительный интерес муниципалов. Но уже в 1912 г. происходит резкий перелом в настроении органов городского самоуправления. С предложениями о съезде выступают многие города (Киев, Харьков, Майкоп, Архангельск и др.), городские думы принимают деятельное участие в петербургском Совещании 1912 г. Киевская дума добивается разрешения на проведение съезда по финансовым вопросам, происходит съезд городов Кавказа и т. д. Движение за созыв съездов в эти годы приобрело качественно новый характер. Их приоритетной задачей становится создание постоянного органа, действующего между съездами — Совета съездов представителей городов. С созданием Союза городов органы городского самоуправления связывали возможность выхода городов из кризиса, участия в обсуждении законопроектов о городской реформе и пр.
Широкое общественное движение в поддержку городской реформы стало одним из решающих факторов, заставивших Министерство внутренних дел в 1914 г. приступить к возобновлению работ по пересмотру Городового положения.
[1] См.: Нардова В. А. Лев Александрович Велихов и реформа городского общественного управления (1907—1916 гг.) // Власть, общество и реформы в России: история, источники, историография. СПб., 2007. С. 165—178.
[2] Записки ИРТО. 1910. Вып. 11. С. 194, 212.
[3] Там же. С. 226.
[4] Там же. 1910. Вып. 12. С. 226—227; 1911. Вып. 6—7. С. 260.
[5] Там же. 1910. Вып. 12. С. 228; 1911. Вып. 8—9. С. 50.
[6] Вестник II Всероссийского съезда писателей. 1910. № 10. С. 63.
[7] Записки ИРТО. 1910. Вып. 12. С. 228. Позднее была образована «Комиссия для разработки предложений о желательности изменений “Положения об общественном управлении С.-Петербурга 1903 г.“ в отношении выборов в городскую думу»
[8] Краткий отчет о работе Отдела техники городского и земского хозяйства. // Записки ИРТО. 1913. Вып. 8—9. С. 240—241.
[9] Записки ИРТО. 1912. Вып. 6—7. С. 40—43; 1914. Вып. 10. С. 226—227; Городское дело. 1912. № 9. С. 598.
[10] Записки ИРТО. 1914. Вып. 2. С. 31; Вып. 10. С. 226—227.
[11] Там же. Вып. 4. С. 41. Доклад М. Петрова напечатан в Записках ИРТО. 1913. Вып. 12. С. 230—241.
[12] Записки ИРТО. 1914. Вып. 4. С. 41—42.
[13] Протоколы Первого Всероссийского съезда деятелей и специалистов по городскому благоустройству в Одессе 1910 г. Стенографический отчет. С. 82. Одесса. 1910. См. также: Первый Всероссийский съезд деятелей и специалистов по городскому благоустройству в 1910 г. Сообщение товарища с.-петербургского городского головы Д. И. Демкина. СПб. 1910.
[14] Раннее утро. 1910. 12 сентября.
[15] Городское дело. 1910. № 11—12. С. 750.
[16] Голос Москвы. 1910. 17 сентября; Русское слово. 1910. 17 сентября.
[17] РГИА. Ф. 1288. Оп. 5. 1907. Д. 98.
[18] Протоколы Первого Всероссийского съезда… С. 38—39, 61.
[19] Городское дело. 1910. № 19. С. 1350.
[20] Там же.
[21] Протоколы Первого Всероссийского съезда… С. 58.
[22] Там же. С. 80.
[23] В Комитет были избраны городские головы обеих столиц И. И. Глазунов и Н. И. Гучков, товарищ петербургского городского головы Д. И. Демкин, бывший городской голова Петербурга Н. А. Резцов, председатель статистического отделения Петербургской думы приват-доцент Петербургского университета В. В. Степанов, гласный Московской городской думы Н. И. Астров, городской голова Харькова А. К. Погорелко, гласный Киевской городской думы В. А. Демченко, председатель ИРТО В. И. Ковалевский, председатель Одесского отделения ИРТО М. М. Дитерихс, члены Государственной думы М. М. Алексеенко и Н. Н. Щепкин, редактор журнала «Городское дело» М.П. Федоров, профессор Петербургского политехнического института М. И. Фридман, приват-доцент Новороссийского университета В. Н. Твердохлебов. (Там же. С. 84).
[24] Протоколы Первого Всероссийского съезда… С. 83.
[25] Современное слово. 1910. 19 сентября.
[26] Биржевые ведомости (Вечерний выпуск). 1910. 9 октября.
[27] Городское дело. 1910. № 21. 1506—1508.
[28] РГИА. Ф. 1288. Оп. 5. 1907. Д. 98. Л. 144—157.
[29] Там же. Л. 154—155.
[30] Там же. Л. 161.
[31] Записки ИРТО. 1911. Вып. 8—9. С. 51, 54.
[32] Там же.. 1912. Вып. 4. С. 34—35, 46—47.
[33] Там же.
[34] В состав комиссии вошли: А. А. Барышников, Л. А. Велихов, А. И. Венцковский, Н. М. Волковысский; Д. М. Герценштейн, А. И. Губин, С. В. Иванов, А. А. Ильин, В. И. Ковалевский, В. Д. Кузьмин-Караваев, Е. Г. Левдиков, Л. И. Лутугин, М. А. Метт, Д. Д. Протопопов, Н. М. Сокольский, П. Ю. Сюзор, З. Г. Френкель, И. Л. Цветков, В. А. Янович, А. И. Янсон (Записки ИРТО. 1913. Вып. 5. С. 59; Вып. 8—9. С. 240—241).
[35] Записки ИРТО. 1912. Вып. 6—7. С. 43.
[36] Городское дело. 1912. № 10. С. 661.
[37] См.: Совещание деятелей по городскому хозяйству в С.-Петербурге, 1—7 декабря 1912 г. Вильно. 1913. К сожалению, данная публикация является не стенографическим отчетом, а кратким изложением хода работы Совещания. Полностью приведены только итоговые документы. Нами также была использована информация о Совещании, приводившаяся в прессе.
[38] Совещание деятелей по городскому хозяйству… С. 6—10.
[39] Там же. С. 11—12.
[40] Там же. С. 20—21.
[41] Там же. С. 13. Товарищами председателя организационного бюро были избраны: Венславский М. А. (виленский городской голова), Демкин Д. И. (и. о. петербургского городского головы), Иванов С. В. (председатель подготовительной комиссии), секретарем бюро — Ильин А. А. Кроме указанных лиц было избрано 9 членов бюро.
[42] Там же. С. 15—19.
[43] Там же. С. 19—20.
[44] Там же. С. 23—26.
[45] Утро России. 1912. 6 декабря.
[46] Нумерация постановлений произвольна, поскольку они приведены не полностью.
[47] Совещание деятелей по городскому хозяйству… С. 40—49.
[48] Труды первого Всероссийского съезда представителей городов по вопросам улучшения городских финансов в Киеве. Киев, 1914. С. 465—467; ГАРФ. Ф. 102. 4 Д-во. 1913. Д. 28. Ч. 9. Л. 42—43. Согласно воспоминаниям М. М. Новикова, заготовленный для взрыва съезда доклад Гучкова был прочитан после закрытия съезда на «частном совещании» (М. М. Новиков. От Москвы до Нью-Йорка. Моя жизнь в науке и политике. Нью-Йорк. 1952. С. 157—158).
Добавить комментарий