Роль земских учреждений в развитии общественного  призрения  во второй половине XIX века.

К.и.н., доцент

ГОУ ВПО ТГПУ им. Л.Н. Толстого

Гаврилина Н.А. (Тула)

Роль земских учреждений в развитии общественного  призрения  во второй половине XIX века.

Отмена крепостного права повлекла  за собой  серию  либеральных  реформ, суть которых заключалась в привидении ряда важнейших социальных институтов в соответствии  с новыми социально-экономическими реалиями, с новой классовой  структурой общества. Произошли измерения и в институте  социального призрения. К земствам перешли функции   упраздненных приказов общественного призрения. В 1869 году к ведению земств отошли и капиталы приказов.

Идеальной целью реформы явилось такое  состояние, когда каждый нуждающийся имел бы право рассчитывать  на поддержку со стороны всего общества, а все общество считало бы своей обязанностью помогать каждому  нуждающемуся.

Основными структурами, через которые  осуществлялась новая социальная политика, стали выборные  представительные (всесословные) учреждения местного административно-хозяйственного управления – земского (1864г.) и городского (1870г.), пришедшие на  смену  бюрократическо-сословным приказам  общественного призрения, ставшие правопреемниками последних.

Общим нормативным актом, на основании которого создавались  и функционировали  земства явилось «Положение о губернских  и уездных земских учреждениях». В обязанности  земств входила забота о начальном образовании, здравоохранении и собственно общественном призрении. Общественное призрение осуществлялось  на основании тех же  нормативных актов , что и в предыдущий период, включая и «Учреждение для управления губерний».  Были утверждены и Временные Правила для земских учреждений по делам о земских повинностях, народном продовольствии и общественном призрении, самый существенный недостаток которых, повлиявший  на масштабы и качество общественного призрении  отсутствие четкого разграничения источников доходов земских учреждений и казны. В 1892 году все это разрозненное  законодательство  было формально сведено в «Устав об общественном призрении». Основными принципами  Устава оставались: сословность социального призрения, жесткий государственный контроль, разрешительный  порядок  открытия частных благотворительных  обществ и учреждений.

В Уставе подчеркивалась  обязанность городских и сельских  обществ  наблюдать, чтобы нищенствующие  трудоспособные привлекались к работе. Престарелые и нищие  устраивались на содержание  родственников; не имеющие  родственников, должны были быть помещены  в богадельни и другие богоугодные заведения.  Вопросы  же о том, могут ли эти заведения призревать  их вне своих  стен, или, оставляя у себя, должны для каждой категории нуждающихся предоставлять соответствующие ей призрение, а также вопрос о праве органов призрения оказывать иные  виды и способы помощи —  оставались невыясненными. 

Меры, направленные на пресечение профессионального нищенства изменились в сторону смягчения. Однако, не выяснен оставался  вопрос о том, обязательно ли для органов призрения оказывать помощь всем нуждающимся или необязательно.

Определялся и порядок призрения в больницах гражданского ведомства, военнослужащих на основании уплаты военными и  морскими ведомствами содержания и лечения. В уставе устанавливалось призрения со стороны отдельных ведомств по отношению к лицам, служащим в них, и их семьям. 

Сословные обязанности по призрению  в законодательстве  определенно  выражены только  по отношению к крестьянскому сословию.

Будучи  своеобразным кодексом,  вместившем в себя  законодательные акты  второй и даже первой половины  XVIIIв., Устав далеко не в полной мере соответствовал требованиям времени. 

«Меры призрения крестьян относятся к ведению сельских  и волостных управлений», затем «престарелые, дряхлые и увечные члены сельских обществ»,  если они не имеют родственников, или если последние Бены, «призреваются на счет крестьянских обществ».

«Призрение их, а равно круглых сирот  составляет обязательную  мирскую повинность крестьянских обществ», —  так указывалось  в ст.581 Устава об общественном призрении.

Те же обязанности крестьянских обществ возлагались на них  и специальными законами  о крестьянах, вышедших из крепостной зависимости. Сенат разъяснял, что лица,  приписанные к обществам без согласия последних, должны пользоваться лечением  за счет волостных обществ.

Оплата за лечение  в больницах неимущих больных, принадлежащих к разным ведомствам или же  городским и сельским обществам, должна была поступать с ведомств или обществ, к которым  принадлежали призреваемые. Мещанские и ремесленные общества  несли  расходы по лечению  лиц, принадлежащих  к их общинам. Устав определял  права бесплатного пользования в больницах  некоторых чиновников, служителей и других в нем лиц.

Книга вторая Устава об общественном призрении включала  статьи, касающиеся  благотворительных ведомств и учреждений «на особых основаниях управляемые»:

1. «Благотворительные заведения, состоящие под непосредственным покровительством Их Императорских Величеств или Членов Императорского Дома;
2. Заведения общественного призрения, комитетов, обществ и касс благотворительных, особо заведуемых Министерством внутренних  дел;
3. Благотворительные заведения Императорского Человеколюбивого общества
4. Духовные и некоторые другие попечительства о бедных».

К заведениям, «особо заведуемым  Министерство внутренних дел», были отнесены: благотворительные заведения на бывших польских  территориях; комитеты, учреждаемые для раздачи пособий пострадавшим от пожаров и наводнений, а также благотворительные общества и кассы. Приходские попечительства при православных  церквах также были отнесены  уставом к числу  учреждений  «на особых основаниях управляемых». В задачи  их поставлены также заботы о первоначальном обучении детей и о «благотворительных действиях в пределах прихода».

Для того, чтобы органы местного самоуправления получили источник достаточных средств для удовлетворения местных потребностей, в том числе для планомерной организации общественного призрения, необходимо было создать систему местных налогов с дотациями со стороны казны. В частности, было важно предоставить органам местного самоуправления право производить надбавки  к государственному подоходному налогу, если бы он был введен. Эти предложения высказывал участники съезда русских деятелей  по общественному призрению. Но эти пожелания не были реализованы.

Земские учреждения первоначально была введены в 33 губерниях России, одновременно с этим там упразднялись проказы общественного призрения. В остальных 55 еще долгое время продолжали существовать  приказы. В 1913 году земства была введены в западных и юго-восточных губерниях.

Земская деятельность по призрению началась  в неблагоприятных условиях. Общественное призрение, находившееся в ведении приказов общественного призрения, переходило в руки земских учреждений. В большинстве случаев,  земство получало от приказов совершенно  неустроенное дело. В особо неудовлетворительном положении находились врачебные и благотворительные учреждения приказов.

В определенном затруднении оказались земства при передаче им капиталов общественного призрения. По решению Государственного Совета с 1869 года распределялись неприкосновенные  капиталы общественного призрения (так называемые  капиталы первого разряда), помещенные в облигациях главного общества российских  железных дорог. Капиталы второго разряда  предполагалось передать из приказов в земство в полном объеме. Большинство земств, недополучивших капиталов первого разряда было поставлено в кране затруднительное положение. Особенно сложно пришлось земствам, принявшим здания благотворительных учреждений в совершенно неудовлетворительном состоянии. Вследствие изменений, последовавших в некоторых распоряжениях правительства, доход земства на нужды  призрения значительно понизились. Так до 1867 года в больницы  приказов принимались  все военные больные, за которых высокую плату вносило Военное министерство, но в 1867 году был  издан приказ Военного министерства в соответствии, с которым военных  больных следовало направлять  в  принадлежащие этому министерству  госпитали и только при  недостатке в них мест, размещать в больницах гражданского ведомства. Результатом этого приказа было сокращение доходов больниц почти вдвое.

Земства не имели  в истории  общественного призрения  в России опыта, поэтому результаты земской деятельности не могли быть значительными, тем более земства испытывали  постоянные  финансовые затруднения. Не смотря на это, земские учреждения сделали  для дела общественного призрения, относительно немало, и их опыт заслуживает самого серьезного внимания.

На первом месте при распределении необязательных  расходов  находилось народное здравоохранение, на втором месте – народное образование, земства нашли возможность третье место по своим  расходам  предоставить общественному призрению.

Затем некоторые земства накопили капиталы, предназначенные на благотворительные цели. Это капиталы на пособия  переселяющимся крестьянам, на содержание стипендиатов в средних и высших учебных заведениях, на содержание и устройство домов и колоний умалишенных, колоний малолетних преступников, приютов для подкидышей, на улучшение медицинской части, на постройку земских зданий (в особенности школ и благотворительных заведений), на устройство быта безземельных и малоземельных крестьян и на ссуды им для  покупки земли, на устройство вспомогательной кассы сельских учителей. Расширение этими капиталами средств на дело общественного призрения.

В пореформенный период  произошли заметные изменения и в самом объекте  социальной помощи. Наряду  с традиционными проблемами сиротства, инвалидности и одинокой старости возникли новые, связанные с социальным расслоением общества и усилившемся  противоречием между  быстрым россом аграрного перенаселения и медленным развитием городской промышленности. Огромные выкупные платежи, рост податей и налогов разоряли российскую деревню. Неурожаи и голодовки  порождали такие явления, как повсеместное нищенство, эпидемии холеры, массовые переселения в города  и на окраины страны.

На борьбу с негативными последствиями  этих явлений и была, в первую очередь, нацелена деятельность  земств.

Приказы общественного призрения практиковали почти исключительно закрытые формы  призрения, земства предпочитали открытые способы помощи, т.е. предоставление нуждающимся пищи и ухода, нередко преследовались цели предупреждения бедности и нищеты. Некоторые земства устраивали для переселенцев  рабочие браки и временные помещения, бюро и конторы для трудоустройства, оказывали помощь при наводнениях, неурожаях и других стихийных бедствиях.  Хотя все эти виды  призрения не получили, за недостатком средств, широкого распространения, но важным, что они получили право на законное существование  и   на развитие в  будущем. Главная заслуга  земства  в  том, что оно выделило из области призрения  медицинскую помощь в самостоятельную  часть управления  и  освободило городские,  сословные и  частные  общества от необходимости заботиться о медицинской помощи, предоставив им возможность обратить свое внимание на нужды призрения.

Значительным тормозом  в развитии  общественного призрения служила неопределенность российского законодательства. Действующими  положениями признавалась обязательность земских  учреждений оказывать помощь и призрения нуждающимся лицам. Эта помощь понималась очень широко и по закону не только должна была оказываться людям, уже нуждавшимся в ней, но и способствовать  предотвращению нищеты. Установить такие  сложные  и обширные обязанности закон не давал  возможностей:  при каких условиях  и в каких случаях  эта обязанность для земства возникала  и какими способами  она должна была осуществляться. Закон не определял ответственности органов призрения. Такое положение дела  находило некоторые  подтверждения в решении сената, который по отношению  к городскому  самоуправлению признал, что устройство  благотворительных заведений составляет право, а не обязанность городского общественного  управления.

Для  общественного призрения земское  самоуправление  сделало  очень много. В числе, так называемых, «необязательных» статей земства,  наиболее важное значение  имели: народное здравоохранение, народное образование и общественное призрение.

К числу необязательных  земских расходов отнесены «непредвиденные  расходы», а также группируемые  в  одну  общую графу «другие определенные в смете» или «разные расходы». В эту последнюю графу попадали в число прочих, расходы на улучшение сельского хозяйств, на мероприятия, служащие повышению экономического благосостояния населения, средства выделяемые земствами на поддержание пенсионных касс обществ взаимопомощи. В 1890 году земские учреждения так распределили средства: 

Таким образом,  по важности дела, общественное призрения в земствах  занимало именно то место, которое должно принадлежать ему по существу. Назначая на его нужды около 10% своих средств, земства по многим  другим  статьям своих смет и, особенно, по народному здравоохранению уделяло ему  значительные суммы, повышая, таким образом расходы на призрение. Такое  развитие дела общественного призрения в руках земства, несомненно, превосходило самые смелые ожидания. Но к сожалению, затраты на друге направления  должны быть уменьшены. Сознавая это, земства стремились обеспечить  общественное призрение известными средствами и для этой цели, во-первых, заботились о привлечении новых капиталов, а во-вторых, изыскивали  специальные источники. Остановимся, прежде всего, на земских капиталах общественного призрения. 

Эти капиталы, как уже было сказано выше, составляли собственность приказов общественного призрения и, с упразднением их, перешли к земским учреждениям на основаниях, изложенных в решении Государственного Совета от 1 июля 1868 года. Будучи, неприкосновенными, они не могли расходоваться на текущие потребности, для удовлетворения которых должны были  идти  только проценты с этих капиталов. Но, так как земские учреждения приняли  дело призрения в состоянии  крайнего упадка, и здания богоугодных заведений почти повсеместно  требовали  капитальных перестроек, а земские  средства были  более чем скудны,  то,  возможно, было ожидать, что земства сделают  попытку воспользоваться существующими  капиталами дл производства на них необходимых построек. К счастью,  этого не случилось. Напротив, благодаря заботливому отношению к благотворительным капиталам со стороны земских учреждений, рост их не прекращался до самого последнего времени. В 1869 году земствам 28-ми губерний было выдано в общей сумме 6.500.000 руб., в 1890 году благотворительные капиталы в этих губерниях возросли до 8.584.717 руб.

На наибольшую  заслугу  земских учреждений составляло  образование  новых капиталов, из числа которых, для дела общественного призрения особенное значение имели пенсионный и эмеритальный. Первый из них  в 1883 году равнялся 359.653р., в 1891 году он возрос до 401.474р. Гораздо быстрее шло увеличение эмеритального капитала: в 1883 году он не превышал 332.426р. в 1890  году его исчисляли уже в 1.480.993р. таким образом, земство увеличило  средства общественного призрения почти на 4 миллиона рублей.

Земства проводили работу по изысканию постоянных источников доходов  на общественное призрение. С этой целью в земствах возник вопрос об обращении доходов от земских  аптек на нужды призрения, для чего требовалось или уничтожение привилегий аптек или предоставление земствам  исключительного права открывать  свои аптеки. В европейской России в 1890 году числилось около 3000 аптек и химических  торговых предприятий, имевших до 68.859т.р. годового оборота  и более  4.681.690р. чистого годового дохода. Поэтому можно предполагать, что предоставление учреждениям, ведающим общественным призрением,  исключительного  права открытия аптек,  то это принесли бы им не менее 2-х миллионов рублей чистого дохода.

Некоторые земства предлагали, что некоторые штрафы, налагаемые  административным судебным  порядком, могли быть обращены на нужды призрения и воспитания заброшенных и преступных детей.

Таки образом, анализируя земские заботы по накоплению   и образованию  различного  рода капиталов для нужд  общественного призрения и установлению  источников дохода: аптечное дело, страхование жизни, поступления из штрафных сумм и прибылей общественных банков и касс, можно сделать вывод, что все это могло увеличить благотворительные средства на несколько миллионов рублей.

Библиография

1. Максимов Е.Д. Законодательные вопросы  общественного попечения  о бедных, СПб, 1898
2. Максимов Е.Д. из истории государственного призрения в России, СПб, 1901
3. Веселовский Б. История земств за 40 лет, СПб, 1898
4. Свод законов  Российской империи. Устав общественного призрения. С.-П., 1992
5. Вестник благотворительности, 1897, №3,4
6. Трудовая помощь, 1898, №1,2