И.И. Дитрих
Хозяйственная деятельность Псковского губернского земства в 1905-1914 гг. протекала в тесном сотрудничестве с правительственными органами. Наиболее известным примером их взаимодействия является участие земства в расселении общин в рамках столыпинской аграрной реформы.
По признанию самой губернской земской управы, агрономическая помощь населению в Псковской губернии долгое время не носила систематического характера. Постоянные должности уездных агрономов имелись только в 3-4 уездах, в остальных же приглашение агронома зависело от случайных субсидий. Агрономические мероприятия в разных уездах не имели никакой связи друг с другом. После указа 9 ноября 1906 г. губернское земство взяло на себя инициативу организации систематической и постоянной помощи для хуторян.
К очередному губернскому земскому собранию декабря 1906 г. губернская управа разработала меры поощрения перехода крестьян к хуторному хозяйству, поскольку это считалось эффективным способом перехода к передовым агрикультурным технологиям. Предполагалось, что дворы, собравшиеся выделиться, получат 50 руб. подъемных, беспроцентные ссуды на 8 лет, 30% скидку при обязательном земском страховании, бесплатную помощь земских агрономов и землемеров. Но экономический совет не счел возможным реализовать какие-либо из предложенных мер, поскольку у земства не хватало средств[1].
С 1909 г. правительство начало проводить в жизнь систему мер по поддержке выделяющихся на отруба и хутора крестьянских хозяйств. В этой системе значительную роль играли земские органы, которые распоряжались большей частью денежных средств, передававшихся на места, и выступали в качестве основных организаторов агрономической помощи единоличным хозяевам.
Система агрономической помощи единоличным хозяйствам была организована следующим образом. Губернское земство нанимало хуторных агрономов, которые откомандировывались в распоряжение уездных управ. Для объединения их с деятельностью землеустроительных комиссий создавались уездные совещания, в которых участвовали представители землеустроительных комиссий и агрономы. Руководство деятельностью губернской агрономической организацией возлагалось на хуторное совещание при губернской управе. Оно решало и финансовые вопросы, составляло проект хуторной сметы на следующий год и распределяло средства между уездными управами. Губернское хуторное совещание состояло из членов губернской управы, председателей уездных управ, трех губернских гласных, инспектора сельского хозяйства, непременного члена губернской землеустроительной комиссии, председателей и непременных членов уездных земских комиссий, управляющего Псковским отделением крестьянского банка. Председательствовал на нем губернский предводитель дворянства. Для решения технических сельскохозяйственных вопросов по мере надобности при земских управах созывались агрономические совещания, на которые приглашались сельские хозяева, агрономы и специалисты по сельскому хозяйству[2]. Делопроизводство по оказанию помощи хуторянам и отрубникам велось хуторным отделом губернской земской управы, руководимым одним из членов управы.
Каждому из правительственных, земских и хуторных агрономов отводился определенный район для работы. При разработке плана агрономической сети в 1911 г. губернская управа пришла к выводу, что в Псковской губернии должно быть 43 участковых агронома, 8 уездных земских и 1 губернский. Они смогут обслуживать 51 участок, средняя площадь которого составит 862 кв. версты с 3294 дворами[3]. В помощь каждому агроному предполагалось дать двух агрономических старост. Кроме того, предполагалось обеспечить каждый уезд присутствием трех специалистов департамента земледелия: по животноводству и молочному хозяйству, по луговодству и культуре болот, по садоводству, огородничеству и пчеловодству. Земство надеялось, что план в полном объеме возможно будет осуществить через 7-8 лет.
Главное управление землеустройства и земледелия ежегодно ассигновало в распоряжение губернской управы денежные средства, которые шли на оплату труда агрономического персонала, агрономические мероприятия, выдачу ссуд хуторянам. Размер ассигнований постоянно увеличивался, от 43950 руб. в 1909 г. до 145000 руб. в 1913 г. Большая часть денег выдавалась на условиях беспроцентной ссуды, меньшая – как безвозвратное пособие. Погашение ссуды начиналось с 1914 г. в течение 10 лет равными долями. Из этих средств формировался хуторной капитал губернского земства. Ежегодно отпускаемые средства распределялись между уездами пропорционально числу образовавшихся к 1 января текущего года единоличных хозяйств, а средства, которые направлялись на выдачу ссуд единоличным владельцам – пропорционально размерам ссудных операций за предыдущий год. До 1914 г. около 10% полученных средств отчислялись в запасной фонд для помощи тем единоличным владельцам, хозяйства которых пострадали от пожаров и других бедствий.
Разъезды и суточные агрономическому персоналу с 1911 г. выплачивались из земских средств. Оплату агрономическому персоналу суточных губернское земство взяло на себя, а оплата им разъездов была отнесена к обязанности уездных земств. Земство считало, что все агрономы, в том числе содержимые за счет правительственных средств, должны оказывать помощь и общинникам, так как земство обязано оказывать помощь всем налогоплательщикам, независимо от формы собственности. Такая позиция четко формулировалась уже в 1909 г. на одном из первых совещаний по оказанию агрономической помощи единоличным владельцам[4], хотя, судя по журналам совещаний, публикуемым в «Вестнике Псковского губернского земства», ее придерживалось меньшинство. Земские управы и агрономы, вынужденные следовать правительственной политике, оказывались в затруднительном положении. С другой стороны, в 1911 г. агрономы Псковского уезда жаловались, что им поступает мало заявлений с просьбами о помощи от общинников и частных владельцев[5].
От привлечения дополнительных средств в сферу сельского хозяйства выиграли прежде всего те, кому эти средства и были адресованы – крестьяне-единоличники. В течение трех первых лет после выделения единоличного хозяйства они могли получить ссуду. Беспроцентная ссуда выдавалась на три года из расчета не более 15 руб. на десятину и не более 100 руб. на хозяйство. Первые два года ежегодно возвращалась четверть суммы, в последний год – оставшаяся половина. В случае какого-либо неблагополучия в хозяйстве по решению губернской земской управы хозяину могла быть предоставлена отсрочка до 12 месяцев[6].
Направления работы агрономов и земских управ как организаторов агрономической помощи единоличным владельцам оставались прежними: это помощь по установлению правильного севооборота, снабжение семенами трав, устройство чтений и курсов, улучшение пород скота, премирование показательных хозяйств, посредничество в получении ссуд. Агрономы проводили чтения и беседы с крестьянами, распространяли сельскохозяйственную литературу, устраивали опыты с минеральными удобрениями, организовывали опытные поля, следили за соблюдением правил многопольного севооборота, составляли проекты организации образцовых хозяйств, проекты осушения и дальнейшего использования болот, наблюдали за случными пунктами крупного рогатого скота. В некоторых уездах (Псковском) агрономы составляли хозяйственное описание селений, переходящих на многополье, чтобы повторить эти описания через несколько лет и проследить изменения в крестьянском хозяйстве. Такую же помощь получали и крестьяне-общинники. Сложно оценить относительные размеры помощи для хуторян и общинников, однако следует отметить, что при организации каких-либо массовых мероприятий (выставок, сельскохозяйственных курсов и т.д.) доступ к ним получали и те, и другие. Случалось, что на сельскохозяйственных курсах, организованных для хуторян, большая часть слушателей были общинниками.
Губернская земская управа отмечала, что усилия агрономов находили благоприятную почву. Многие хуторяне были заинтересованы в поднятии доходности всех угодий, применении удобрений и других агрикультурных улучшений. Со стороны агрономов они получали необходимую помощь в систематизации этих мероприятий.
В тесном сотрудничестве с земскими учреждениями работали специалисты и инструкторы по различным отраслям сельского хозяйства, служащие в Департаменте земледелия. Кроме оказания непосредственной помощи крестьянским хозяйствам, важной составляющей их деятельности была просветительская работа. Они часто руководили курсами, чтениями и беседами, устраивавшимися губернским земством по садоводству и огородничеству, животноводству и молочному хозяйству, луговодству, пчеловодству и другим отраслям сельского хозяйства. Находя их деятельность весьма полезной, земство постоянно ходатайствовало об увеличении их числа в Псковской губернии.
В исследуемый период в Псковской губернии силами статистического отделения губернской земской управы проводились работы, предусмотренные законами 8 июня 1893 г. и 18 января 1899 г. по оценке недвижимых имуществ в целях перераспределения земского сбора. На эти нужды государство ежегодно выделяло пособие в размере 34 тыс. руб., контролируя его расходование через губернскую оценочную комиссию, которая заслушивала отчеты о работе статистического отделения и утверждала годовые сметы. В состав этих работ входила оценка доходности земельных владений и городских недвижимых имуществ. Программа статистических исследований определялась инструкциями Министерства финансов и постановлениями губернского земского собрания, которое включило в программу сбор некоторых данных, не требовавшихся для составления оценочных норм, но характеризовавших экономическую жизнь Псковской губернии. К ним относились сведения о количестве населения, числе грамотных, местных и отхожих промыслах, используемом в хозяйстве инвентаре и др. Главнейшими же материалами, собиравшимися относительно каждого земельного владения, были данные о количестве земли, распределении ее на угодья, качестве угодий[7].
По закону 18 января 1899 г. учет земель и угодий, то есть собирание материалов по всем владениям для определения количества и качества угодий возлагалось на уездные земства, но Псковское губернское земство решило полностью централизовать работу по оценке недвижимых имуществ. Губернская управа командировала своих служащих во все уезды Псковской губернии, обработка материалов тоже производилась в статистическом отделении. Для выполнения столь трудоемких исследований потребовалось существенное увеличение состава статистического отделения, главным образом за счет внештатных сотрудников. После завершения оценочных работ, когда на первое место должно было выдвинуться ведение текущей статистики недвижимых имуществ, губернское земское собрание предполагало распустить губернское статистическое отделение и создать уездные статистические отделения[8]. Децентрализация статистических исследований была осуществлена в 1913 г.: при губернской земской управе были оставлены два статистика для командирования в уезды в случае затруднений и для рассмотрения жалоб, остальная же работа поводилась в созданных на местах оценочных столах[9].
Описание городских недвижимых имуществ (квартир, фабрично-заводских и мелких торгово-промышленных заведений) в 12 городах Псковской губернии было закончено в 1907 г. Исследование почв с целью определения качества земель проводилось почвенной лабораторией губернского земства до 1911 г. По итогам этой работы была издана почвенная карта Псковской губернии. Материалы исследований землевладения публиковались по каждому уезду в виде четырех выпусков: 1) территория, население и землевладение; 2) крестьянское хозяйство; 3) частновладельческое хозяйство; 4) оценочные выводы.
По мере завершения оценки земельных имуществ по просьбам уездных земских собраний статистическим отделением составлялись проекты новых раскладок для отдельных уездов, которые были введены в действие в Новоржевском уезде с 1907 г., в Опочецком – с 1908 г., в Торопецком – с 1912 г. К 1909 г. статистики губернского земства оказывали помощь уездным земствам в исправлении земельных инвентарных книг, подготовке к введению новых раскладок, обновлении данных исследований (если происходили значительные изменения в составе владений), расследовании жалоб на неправильные оценки. Жалобы на новые раскладки вызвали бурное обсуждение среди земских гласных. Губернская управа отнеслась к негативным отзывам спокойно, заявив, что «новые раскладки произвели настолько глубокий переворот во всей окладной системе, что было бы удивительно обратное – именно отсутствие жалоб. В течение 40 лет владельцы привыкли к известным окладным цифрам, увеличивавшимся с каждым годом в известной более или менее правильной прогрессии, в зависимости от увеличения земского бюджета, тогда как новая система, основанная на современных цифрах доходности, с расценкой земель по качеству, принесла для одних владельцев увеличение оклада иногда в 2-2,5 раза, для других такое же уменьшение»[10]. Всего губернская земская управа рассмотрела за два года после введения новой раскладки в Новоржевском и Опочецком уездах 254 жалоб, поступивших из более 14000 владений.
В течение 1913 г. губернская земская управа подготовила предложения по раскладкам для всех уездов, которые после утверждения их губернской оценочной комиссией надлежало принять уездными оценочными комиссиями и уездными земскими собраниями. Однако ни в одном уезде оценочные комиссии не были учреждены заблаговременно. С началом I мировой войны в Холмском и Великолукском уездах комиссии так и не сформировались, а в Псковском, Порховском и Торопецком ни разу не собирались. В результате только в Островском уезде новые раскладки прошли все инстанции и были введены в действие с 1915 г.[11].
В целом и земскими гласными, и правительственными органами неоднократно отмечалась глубина и всесторонность статистических исследований в Псковской губернии, на основании которых статистическое отделение могло подготовить справки по любому вопросу, касающемуся экономической и хозяйственной жизни губернии. В частности, подробные сведения о землевладении передавались в распоряжение Крестьянского поземельного банка и уездных землеустроительных комиссий. Ответы на запросы правительственных учреждений и земских органов, составление обоснований для ходатайств и выполнение других поручений губернской земской управы замедляло собственно оценочные работы. Губернское земское собрание в январе 1909 г. выразило неудовольствие тем, что оценочные работы затянулись на десятилетний срок, и постановило завершить их в течение двух лет, обещав не отвлекать статистиков посторонними поручениями[12]. Однако на практике их избежать не удалось. Статистическое отделение, помимо составления справок для министерств и ведомств, активно привлекалось к проектированию осушения болот. Тем не менее, хотя и заняв продолжительный период, оценочные работы были закончены раньше, чем во многих других губерниях. При введении же новых раскладок в уездах, представители местного земства говорили о добросовестности губернских статистиков и обоснованности новых оценочных норм.
Во время русско-японской войны земство участвовало в призрении семей призванных в действующую армию, а также убитых, умерших от ран и пропавших без вести. В Псковской губернии было призвано 10040 запасных, что составляло 51,3% состоявших на учете[13]. По уездам число призванных распределилось неравномерно: наибольшее количество пришлось на Островский, Холмский и Порховский уезды. Среди призванных 75,5% были женаты, а у 84,4% из них имелись дети. 96,2% призванных принадлежали к сельскому населению. За время войны из числа призванных из Псковской губернии было убито и пропало без вести 475 человек, а 448 человек в результате ранений потеряли трудоспособность.
Для призрения семей призванных из запаса губернская земская управа выдала кредит в общей сумме 80 тыс. руб., распределив его между уездами пропорционально числу призываемых. Денежные средства заимствовались из страхового капитала под 4% годовых по разрешению Министерства внутренних дел[14]. Губернское земское собрание решило принять на свой счет пособия нуждающимся семьям призванных воинов с начала войны, поскольку уездные земства своими силами не справлялись с возложенной на них законом задачей[15]. Вместе с тем, губернское земство ходатайствовало о принятии расходов по призрению семей воинов на счет государства[16]. Оно поставило перед правительством вопрос о распространении права получать помощь на семьи призванных, не подававшие прошения о назначении пособия, и выдаче пособий за время со дня призыва главы семьи, вне зависимости от времени подачи прошения. Позиция Министерства внутренних дел была озвучена в циркулярном разъяснении Главного управления по делам местного хозяйства от 28 января 1906 г., в котором подчеркивалось, что законодательные нормы «не задаются общей целью поддержать хозяйственную состоятельность населения… и не создают ни для кого определенного права на пособие, а стоят исключительно на почве призрения, стремясь доставить необходимую лишь помощь семьям запасных в минуту острой нужды…»[17]. Именно поэтому пособия рассчитывались исходя из продовольственной нормы на человека в месяц, выдаваясь продуктами или деньгами по ценам данной местности, и устанавливались только по заявлениям нуждающихся, которые не имели заработка и которых не могла поддержать семья. Земства по собственной инициативе могли увеличить размер пособий, в частности, для возмещения ущерба хозяйству, «но эти меры представляют задачу, уже существенно отличающуюся от призрения, и к обязательной повинности местных учреждений не относятся». Точно так же правительство не было склонно принимать на себя расходы по обеспечению семей призванных, по закону возлагавшиеся на местные учреждения.
Для принятия решений о назначении пособий семьям призванных в уездах создавались специальные комиссии с участием членов волостных правлений, гласных и уполномоченных земских собраний. В число обязательных получателей пособия, при условии их несостоятельности, входили жена и дети призванного, в число необязательных – престарелые родители и малолетние братья и сестры. Губернским земским собранием была определена норма пособия 2 руб. 20 коп. в месяц на человека, а возвратившимся домой до демобилизации больным и раненым воинам выдавались пенсии по 5 руб. в месяц. Большинство уездных земских управ придерживались этих норм, только Великолукской и Опочецкой управами была превышена норма пособия, а Псковской уездной и Холмской – норма пенсии. Земские управы отмечали, что деление пособий на обязательные и необязательные и выдача их только самым нуждающимся вызывает недовольство населения, так как страдает каждая крестьянская семья, лишающаяся крестьянина и работника. Были известны случаи, когда при отказе в пособии жене и детям призванного, живущим в семье мужа (а такие семьи не признавались законом нуждающимися), они лишались содержания со стороны родственников мужа. Хотя губернское земство призывало как можно чаще выдавать необязательные пособия, за 1904-06 гг. на них было израсходовано только 9673,37 руб. из 467739,08 руб., т.е. 2% всех средств[18], поскольку правительство, отпуская земствам беспроцентные ссуды на призрение семей призванных, разрешало тратить их только на обязательные пособия, а необязательные покрывать исключительно из земских средств.
Основные направления деятельности Псковского губернского земства были тесно связаны с особенностями местной социально-экономической жизни. В целом они развивались в соответствии с политикой государства, которое зачастую выступало как главный источник финансирования земских мероприятий. В то же время, земство стремилось расширить сферу приложения усилий правительства, обеспечить соблюдение интересов всех категорий населения. Наиболее успешными в 1905-1914 гг. стали те направления земской деятельности, которые проводились в русле государственной политики и поддерживались правительственными субсидиями.
[1] Приложения к постановлениям Псковского губернского земского собрания 2-15 декабря 1906 г. Псков, 1907. С. 66-67.
[2] Дидрикиль Э.А., Некрасов Н.И. Краткие справочные сведения об агрономических участках в Псковской губернии к 1 ноября 1912 г. Псков, 1912. С. 27-29.
[3] Вестник Псковского губернского земства. 1913. № 28. С. 1.
[4] Вестник Псковского губернского земства. 1909. № 36. С. 2.
[5] Вестник Псковского губернского земства. 1912. № 3. С. 11.
[6] Вестник Псковского губернского земства. 1913. № 1. С. 3-4.
[7] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 2-15 декабря 1906 г. Псков, 1906. С. 222.
[8] Постановления Псковского губернского земского собрания 12-26 января 1909 г. Псков, 1909. С. 42.
[9] Постановления Псковского губернского земского собрания 7-18 декабря 1911 г. Псков, 1912. С. 65.
[10] Доклады Псковской губернской земской управы чрезвычайному губернскому земскому собранию 29 января – 3 февраля 1910 г. Псков, 1909. Доклад № 12. С. 3.
[11] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 20 февраля – 2 марта 1915 г. Псков, 1914. Доклад № 17. С. 2-4.
[12] Постановления Псковского губернского земского собрания 12-26 января 1909 г. С. 43.
[13] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 15-22 декабря 1907 г. Псков, 1907. Доклад № 46. С. 1.
[14] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 11 января – 4 февраля 1905 г. Псков, 1905. Доклад № 22. С. 159.
[15] Постановления Псковского губернского земского собрания 11 января – 4 февраля 1905 г. Псков, 1905. С. 5.
[16] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 15-22 декабря 1907 г. Доклад № 46. С. 9.
[17] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 2-15 декабря 1906 г. Доклад № 29. С. 173.
[18] Доклады Псковской губернской земской управы очередному губернскому земскому собранию 15-22 декабря 1907 г. Доклад № 46. С. 14.
Добавить комментарий