Е.Н. Морозова (Саратов)
Земская реформа: замыслы и результаты
Реформы 1860-1870-х гг. отечественными и зарубежными историками оцениваются неоднозначно. Это касается как всего комплекса преобразований, так и отдельных направлений реформаторской деятельности. Причем спектр мнений достаточно широк: от апологетики реформ до их резкой критики.[1]
Историки, политологи, правоведы неоднократно обращались и обращаются к анализу Положения 1864 г., указывая на наличие в нем серьезных недостатков и противоречий как в сфере структуры, предметов ведения земских учреждений, так и в сфере взаимоотношений с правительственной администрацией.[2]
Говоря о реформах в целом, и земской в частности, нужно прежде всего выявить те факторы, которые оказывают влияние на их результат: необходимо всесторонне изучить сам длительный процесс, идущий от первоначальных замыслов к реализации законопроектов; видеть логику реформы; исследовать острую борьбу между правительственными элитами, которая велась в период подготовки реформ, позицию самого Александра II, которая имела самое непосредственное отношение к принятию или отклонению законопроектов; и, наконец, нельзя забывать о личности самих реформаторов, ибо личностные качества накладывают особый отпечаток на форму и содержание реформы.
В подготовке земской реформы можно выделить два больших этапа: ноябрь 1856–апрель 1861 гг.; и апрель 1861–январь 1864 гг. Первый этап условно можно назвать «милютинским», второй – «валуевским». Исследование первого этапа дает возможность проследить, как постепенно выкристаллизовывалась концепция земской реформы, возникла первая теоретическая модель земского самоуправления. Важной особенностью этого процесса являлась тесная связь с подготовкой крестьянской реформы. Для того, чтобы разобраться в этой непростой проблеме, нужно выяснить, какую же реформу готовило Министерство внутренних дел, являвшемся в то время средоточием реформаторских сил во главе с директором Хозяйственного департамента (с 1859 г. – временно исполняющим обязанности товарища министра) Н.А. Милютиным.
Первоначально речь шла о подготовке полицейской реформы, что в тот период времени было тождественно реформе уездного управления, ибо здесь вся полнота власти в принадлежала земской полиции, сосредоточившей в своих руках административно-исполнительные, судебно-следственные и хозяйственно-распорядительные функции.[3] Кроме того, ненужный параллелизм в действиях создавало существование отдельно городской полиции.
Очевидная слабость уездного управления беспокоила правительство, которое, опасаясь «новой пугачевщины» в период проведения и реализации крестьянской реформы, поручило Министерству внутренних дел разработать проект полицейского законодательства. Реформаторы видели свою цель в кардинальной перестройке полиции как в сфере ее организации, так и в сфере компетенции. Об этом свидетельствуют первые проекты, разработанные М.Е. Салтыковым-Щедриным (1856-1858) и Я.А. Соловьевым (1858)[4], которые предусматривали реформирование уездного управления на новых принципах: административной децентрализации, единства в управлении, функционального размежевания. По предположениям Я.А. Соловьева, в руках уездной полиции сосредоточивались административно-полицейские функции. Другие же передавались в руки особых органов. В частности, хояйственно-распорядительные – переходили к Уездным советам. Таким образом, сама логика полицейской реформы подсказала необходимость создания новых институтов, ведавших «местными делами и пользами».
Уже на этом этапе обозначилось активное противостояние между консервативной и либеральной бюрократией. Александр II принимает компромиссное решение: судьбу уездного управления должна была решить «комиссия четырех» в составе министра юстиции В.Н. Панина, министра государственных имуществ М.Н. Муравьева, Я. И. Ростовцева и министра внутренних дел С.С. Ланского. Поскольку «триумвират» (В.Н. Панин, М.Н. Муравьев, Я.И. Ростовцев) являлся сторонником создания в России «осадного положения»[5], а С.С. Ланской не смог открыто противостоять их давлению, новый проект был шагом назад по сравнению с проектом Министерства внутренних дел. Объединение городской и земской полиции под руководством уездного начальника имело формальный характер, ибо в руках полиции сохранялись все ее прежние функции, включая дела хозяйственно-распорядительные.
Однако Министерство внутренних дел не хотело без борьбы сдавать собственные позиции. Воспользовавшись тем, что по высочайшему повелению следовало получить отзывы от губернаторов по поводу проекта «комиссии четырех», С.С. Ланской обратился к императору с просьбой создать специальную комиссию «для ускорения дела» по составлению «отзывов и соображений» губернаторов. Такая комиссия, состоявшая в большинстве своем из представителей Министерства внутренних дел во главе с Н.А. Милютиным, была создана в сентябре 1858г.[6] Эта первая межведомственная межминистерская комиссия смогла не только отстоять либеральные позиции своего министерства в сфере местного управления и вернуться к первоначальным своим идеям, но, обобщив отзывы губернаторов, представила новые основания для реформирования уездного управления, которые были утверждены 25 марта 1859 г. в качестве Главных начал. Н.А. Милютин становится «Эгерией Редакционных комиссий» и одновременно главой Комиссии об уездных и губернских учреждениях[7], что создавало возможность комплексного подхода в подготовке законопроектов в сфере местного управления и крестьянской реформы.
Комиссия продолжила работу по созданию развернутого проекта свыше 600 статей) полицейской реформы: земская и городская полиции сливались в общую уездную полицию, следственная часть получала особое устройство. Хозяйственно-распорядительное управление в уезде передавались временным учреждениям – Уездным земским присутствиям [8]. Но нельзя согласиться с характеристикой планируемых учреждений как реакционных, с механическим сложением функций дореформенных учреждений[9], ибо выделение хозяйственно распорядительных дел и передача их специальному органу упрощали управление на уровне уезда: сокращалось количество инстанций и число чиновников. Компетенция Уездных земских присутствий была более значительной, особенно в сфере земских повинностей.
Но логика реформы уездного управления привела Н.А. Милютина и его единомышленников к мысли о невозможности обособления хозяйственно-распорядительных функций лишь на уровне уезда, так как любые изменения здесь неизбежно затрагивали прерогативы губернских учреждений и, в частности, власть губернатора.
В июле 1860–апреле 1861 Комиссия о губернских и уездных учреждениях разработала, на мой взгляд, один из самых блестящих проектов коренной реформы всего местного управления.[10]
Н.А. Милютин и его окружение являлись сторонниками сохранения самодержавной неограниченной власти и единственно возможное средство коренного изменения ее организации видели в широкой административной децентрализации местного управления. «Правительство должно отказаться от бесплодных попыток направлять и контролировать малейшие действия местного управления, – отмечал Н.А. Милютин, – оно не ослабеет вопреки многим опасениям, а… сосредоточит свое внимание на общих государственных интересах».[11]
Либеральная бюрократия рассматривала местное управление как состоящее из двух различных по своей природе частей, которые должны основываться на разных принципах и иметь различную компетенцию. Казенная администрация должна была заниматься делами государственными. Земские учреждения – органы самоуправления – рассматривались как часть местного управления, ведавшая делами «местного интереса». На основе своих теоретических воззрений милютинская Комиссия создала вполне законченные законопроекты, создававшие стройную систему уездных и губернских учреждений, выделив две сферы местного управлении: административно-полицейскую и хозяйственно-распорядительную в лице земского самоуправления.
По первой части проекта пять административно-полицейских губернских учреждений сливались в один орган – губернское правление под председательством губернатора, в ведение которого передавались все дела упраздненных комитетов и комиссий. Вторая часть проекта создавала двухуровневую структуру земского самоуправления. Хозяйственно-распорядительные дела передавались губернским и уездным земским учреждениям – Губернским и Уездным земским присутствиям, состоявшим из Общих собраний (распорядительных органов) и Распорядительных (исполнительных органов) комитетов. Эти органы имели выборный, всесословный характер, при равном представительстве от сословий. Предметами ведения земских учреждений являлись управление земскими повинностями (денежными и натуральными), дороги и дорожные сооружения, дела Приказа общественного призрения и продовольственных Комиссий. Впервые появилось понятие «земский бюджет», введенный Н.А. Милютиным. Он предлагал совершенно новаторскую идею: передать в распоряжение земства не только губернские и уездные земские повинности, но и часть земских государственных повинностей.
Земским учреждениям предполагалось дать значительную степень самостоятельности в местных делах в четко очерченных законом пределах. Губернатор имел право вмешательства в дела земских учреждений лишь в двух случаях, специально оговоренных в законе.
Н.А. Милютин не мог не понимать, что выделение органов самоуправления из состава местного управления ставит их рядом с казенной администрацией, что чревато будущими конфликтами. В целях координации действий казенной администрации и земских учреждений проект предусматривал создание специального органа – Губернского совета, состоявшего в подавляющем большинстве из коронных чиновников и председателя Земского распорядительного комитета. Безусловно, функционирование подобного органа в какой-то мере смогло бы предотвратить те многочисленные конфликты, которые последовали сразу после введения Положения 1864 г. между местной администрацией и земством.[12]
Таким образом можно говорить о появлении к апрелю 1861 г. первой модели земского самоуправления в рамках проекта кардинальной реформы местного управления.
Главное условие реализации реформ либеральная бюрократия видела в комплексном подходе, заключавшемся в полномасштабном и одновременном их проведении. Но на всем протяжении подготовки реформ местного управления шла острая борьба с представителями консервативной правящей элиты, увидевшей в них покушение на основы российской государственности. Закулисная борьба, интриги со стороны «партии ретроградов», возглавляемых всесильным кн. А.Ф. Орловым, председателем Государственного совета, графом В.Н. Паниным, министром юстиции (позже главой Редакционных Комиссий), привели к тому, что огромные усилия Комиссии об уездных и губернских учреждениях пропали втуне: ряд положений проектов были реализованы лишь частично (в сфере полицейской), а милютинский проект реформы местного управления вообще не рассматривался и остался только на бумаге.[13]
После принятия крестьянского Положения 1861 г. начался новый этап политической борьбы. Министерство внутренних дел и Комиссию о губернских и уездных учреждениях возглавил П.А. Валуев, сторонник «правительственного конституционализма», который пытался изменить общее направление реформ в сфере организации власти. В своих конфиденциальных «Записках» начала 1860-х гг. на имя императора глава Министерства внутренних дел предлагал ввести общегосударственное представительство, в основе которого лежала реформа Государственного совета. Валуевский проект предусматривал создание двух палат: Верхней (Общего собрания) и Нижней (Съезда государственных гласных). Последняя состояла из 181 человека, где 101 депутат должен быть избран от земств.[14]
П.А. Валуев настаивал на одновременном проведении реформы центрального управления и земской реформы, ибо без проведения последней нельзя было сформировать нижнюю палату Государственного совета. Его модель местного самоуправления являла собой тот фундамент, без которого нельзя было приступить к созданию центрального представительства.
Двухуровневые земские учреждения должны были строиться на либеральных принципах выборности, всесословности и имущественного ценза. Валуевский проект предусматривал весьма сложную избирательную систему[15]: трехкуриальные выборы, наличие активного и пассивного избирательного права, высокий имущественный ценз для избирателей от уездных землевладельцев и городов. Все это изначально программировало дворянский характер земств.
Для валуевской идеи преобладание дворянства в органах самоуправления являлось настоятельной необходимостью. Земские собрания должны были стать тем фильтром, который не допустил бы избрание в нижнюю палату Государственного совета нежелательных элементов. В этих же целях в проектах П.А. Валуева устанавливался жесткий контроль за земскими учреждениями со стороны правительственной администрации.
Министр внутренних дел планировал одновременное введение местного и общегосударственного представительства. В дневниковой записи от 26 ноября 1863 г. он подчеркивал: «Кончил и подписал записку, составленную мною по делу о земских учреждениях, в которой и приурочиваю к ним вопрос о преобразовании Государственного совета».[16]
Но, как известно, все неоднократные предложения П.А. Валуева по поводу создания центрального представительного учреждения были отвергнуты Александром II. Министру внутренних дел было предложено поторопиться с окончательной разработкой земской реформы. Нужно заметить, что следствием отказа Александра II от предложенного П.А. Валуевым создания центрального представительства и стала структура земских учреждений, позже закрепленная Положением 1864 г., имеющая распорядительные и исполнительные органы лишь на уровне губернии и уезда.
Проект земской реформы прошел несколько стадий обсуждения. Первоначальный очерк Валуева, вначале рассмотренный в Совете министров, по требованию Александра II был передан в Особое расширенное совещательное собрание под председательством вел. кн. Константина Николаевича. Здесь впервые в истории подготовки земской реформы появилось название распорядительных (губернские и уездные земские собрания) и исполнительных (губернские и уездные земские управы) органов, позже вошедших в Положение 1864 г. На этом этапе, как и на предыдущих, шла борьба внутри правящей элиты, но она приняла специфический характер появления иных вариантов реформы, созданных в связи с критическими замечаниями на проект министра внутренних дел (М.А. Корфа, Н.А. Милютина, Г.А. Щербатова).
Государственный совет, несмотря на активное сопротивление Валуева, изъял наиболее одиозные статьи из избирательной системы, расширил объем дел, находящихся в ведении земских учреждений. Но содержание местных дел было дано крайне неясно. На «эластичность» и пестроту терминологии, применяемой в Положении 1864 г., обратили внимание российские правоведы, отмечая употребление различных понятий: «заведывание», «устройство и содержание», «участие», «попечение», «участие в попечении», «воспособление», «заботы», «содействие».[17]
Положение 1864 г., выделив хозяйственное управление в уезде и губернии, поручил его общественным учреждениям, которые не имели права вмешиваться в дела государственного и сословного управления. Он, провозглашая, с одной стороны, их самостоятельность в кругу вверенных им дел, не определил и не мог четко определить границы компетенции земских учреждений в силу невозможности четко отделить дела чисто местные и государственные. С другой стороны, общественные учреждения должны были находится под общим контролем и специальным наблюдением правительственной администрации. Поставив земские учреждения рядом с казенной администрацией, Положение «определило компетенцию земств не как передачу земству известной части правительственных функций, а как право заведовать и распоряжаться своими частными делами».[18]
Таким образом, история подготовки Положения 1864 г. отчетливо показала, как менялась концепция, как разительно отличалось содержание законопроектов и конечный результат реформы. Исследование этого процесса приводит к выводу, который отличается от традиционной точки зрения: земская реформа ни Н.А. Милютиным, ни П.А. Валуевым не задумывалась в качестве самостоятельного законодательного акта.
В контексте рассматриваемой темы можно сказать, что характер реформ, их непоследовательность стали результатом взаимодействия ряда факторов.
На этапе подготовки отмены крепостного права, избрав ее приоритетным направлением реформирования, правительство решило действовать с «должной постепенностью», чтобы, не меняя основ государственного устройства, приспособить местное управление к проведению крестьянской реформы. Следует учитывать, что либеральная часть дворянства с их программами – это «верхушка айсберга». Большинство сословия являлось противниками преобразовательной политики правительства. Одновременно в правящей элите шла острая борьба между либеральной и консервативной бюрократией, которая и оказала огромное влияние на форму и содержание реформ.
В переломные эпохи, каковой, безусловно, являлась эпоха Великих реформ, резко возрастает общественная роль личности. Возрастает ее влияние на общество в сфере осмысления не только настоящего, но и прошлого, а также путей и методов движения в будущее. Но именно это ведет к расколу общества, способствует выявлению позиций определенных групп, позиции верховной власти, что, собственно, и делает личность заложником собственных реформаторских идей вне зависимости от их конкретного содержания. Эту ситуацию отчетливо продемонстрировала подготовка земской реформы. Две личности, принадлежавшие к молодому поколению реформаторов, два полярных характера, два абсолютно разных метода работы. Но результат реформаторских усилий оказался одинаковым. Два концептуально разных проекта: и либерального «красного» бюрократа Н.А. Милютина, и просвещенного консерватора П.А. Валуева, остались невостребованными. С одной стороны, это следствие отношения верховной власти к личности, несущей своими идеями угрозу ее существованию (пусть даже мнимую), с другой – результат клановой борьбы, в которой часто узкокорпоративные интересы выдавались за общенациональные, общегосударственные.
Безусловно, несмотря на все несовершенство земского Положения, оно создало впервые выборные всесословные органы местного самоуправления, исторический опыт которых трудно переоценить в экономическом и культурном развитии России. Но создание земств не смогло коренным образом изменить систему управления, ибо авторами проектов они мыслились как составная часть более широких преобразований.
В начале 1860-х гг. в России появилась реальная альтернатива: или пойти по пути коренной реформы местного управления, предложенной Н.А. Милютиным, или по пути введения центрального представительства, планируемого П.А. Валуевым. И в том, и в другом случае, земские учреждения не «повисли бы в воздухе», а стали бы органичной частью системы управления.
[1] Дискуссионность этой темы отчетливо обозначилась на международной конференции:
«XIX век в российской истории и культуре (поиск новых подходов, приглашение к диалогу)». г. Москва, декабрь 2004 г. Так же см.: Захарова Л.Г. Великие реформы 1860-1870-х годов: поворотный пункт российской истории?//Отечественная история. 2005..№4. С.151-165; Eklof D. Introduction // Russia’s Great Reforms, 1855-1881. Indianapolis, 1994; Lincoln B.W. The Great Reforms. Autocracy, bureaucracy and the politics of change in Imperial Russia. DeKalb, 1990.
[2] Напр. см.: Лешков В.Н. Опыт теории земства. М., 1865; Гессен В.М. Вопросы местного управления. СПб., 1904; Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. Великие реформы шестидесятых годов в их прошлом и настоящем. СПб., 1904; Коркунов Н.М. Русское государственное право. 6-е изд. СПб., 1909. Т. 2; Жукова Л.А. Земское самоуправление и бюрократия в России: конфликты и сотрудничество.1864-1917.М, 1998. Земское самоуправление в России 1864-1918. В 2 кн. М., 2005. Кн.1.
[3]См.: Труды Комиссии о губернских и уездных учреждениях. Б/м.1860.Ч.1, кн.2. С.27.
[4] Макашин С.А. Салтыков-Щедрин на рубеже 1850‑х – 1860‑х годов. Биография. М., 1972; Морозова Е.Н. У истоков земской реформы. Саратов, 2000; Тот Ю.В. Реформа уездной полиции в правительственной политике России в XIX. СПб., 2002.
[5] С появлением «апрельской программы» отмены крепостного права на сцену выходит «партия» (которую А.Я.Соловьев именовал «ретроградами», а П.В. Долгоруков – «стародурами»), со своими идеями реорганизации регионального и местного управления, где предполагалось на региональном уровне введение временных должностей генерал-губернаторов, на уездном – введение должности уездных начальников. – Подробно о работе этой комиссии см.: Российский государственный исторический архив (далее – РГИА). Ф.1180.Оп.15.Д.20.Л. 2-7
[6] РГИА.Ф.1180.Оп.15.Д.20.Л. 106-287.
[7] С 27 марта это учреждение называлось Комиссией об уездных учреждениях; с 23 октября 1859 г. оно стала называться Комиссией об уездных и губернских учреждениях.
[8] Первое выделение дел хозяйственно-распорядительных не представляло собой развернутого проекта, а являлось приложением к ст. 72 уездной полиции и состояло из 15 пунктов.
[9] См.: Цейтлин С.Я. Земская реформа // История России в XIX веке. Б.м.: Изд-во «Бр. А. и И. Гранат и К°», Б.г. Т. 3, ч. 2, вып. 11–12 С. 199; Гармиза В.В. Подготовка земской реформы 1864 г. М., 1957. С. 138–139.
[10] См.: Материалы, собранные для высочайше учрежденной Комиссии о преобразовании губернских и уездных учреждений. Отдел административный. Материалы исторические и законодательные. СПб., 1870. Ч. 1, отделение 5. С.8-20.
[11] Отдел рукописей Российской национальной библиотеки (далее – ОР РНБ). Ф.379. Д.269. Л.7.
[12] РГИА.Ф.869.Оп.1.Д.397.Л.42;Так же см.: Материалы, собранные для комиссии… С.24-25.
[13] См.: Морозова Е.Н. Формирование концепции земской реформы в России: проекты преобразований местного управления//Государственная власть и общественность в истории центрального и местного управления в России. Сб. ст. памяти М.М.Шумилова. СПб., 2004. С.46.
[14] П.А. Валуев. О внутреннем состоянии России. Записка от 26 июня 1862 г. Публ.: Гармиза В.В. Предложения и проекты П.А. Валуева по вопросам внутренней политики (1862-1866 гг.). С.141-143; См.: Чернуха В.Г. Внутренняя политика в отношении печати.60-70-е годы XIX века. Л., 1989. С. 40-41;
[15] Подробнее см.: Шутов А.Ю. Земские выборы в истории России (1864–1917 гг.) М.,1997.С.133.
[16] Дневник П.А. Валуева, министра внутренних дел. В 2 т. М., 1961. Т. 1. С. 257, 352.– Эта записка, по словам Валуева, была возвращена ему Александром II «без помет», «с сердцем», ибо была императору «неприятна» (Там же. С. 259, 261).
[17] Коркунов Н.М. Русское государственное право. Т. 2. С. 578; Лешков В.Н. Опыт теории земства. С. 63–67.
[18] Пажитнов К.А. Городское и земское самоуправление. С. 79; См. также: Кизеветтер А.А. Местное самоуправление в России IX–XIX ст. Исторический очерк. М., 1910. С. 146.
Добавить комментарий